西方國家住房保障政策思路的演進脈絡

現代意義的住房保障是伴隨著工業化和城市化進程而逐步形成的。工業革命的起源地——英國在19世紀末頒布實施《工人階級住房法》,授予地方政府占有土地,建造或改造一些適合工人階級居住的住房,成為現代住房保障的起點。之后,西方國家普遍結合自身的傳統、國情和經濟社會發展狀況,不斷發展和調整住房保障舉措,由此而形成了豐富多樣的住房保障體系。

作為一種重要的制度安排,各國住房保障體系的構建和發展一直面臨政治、經濟和社會等不同維度的權衡。隨著經濟社會發展的變遷,在不同時期引導各國權衡利弊的理念和思想也發生了演變。通過梳理住房保障政策思路的發展脈絡,既可以更加深入地了解西方國家建設住房保障體系的歷史軌跡和共性因素,也有益于探索和推動中國住房保障體系的發展。

概念與框架

在分析國外的住房保障體系之前,有必要對“保障性住房”這個基本概念做一點說明。目前,“保障性住房”一般被譯為affordable housing,而中文學術界又通常將affordable housing譯為“經濟適用房”。在英語文獻中,相關的概念有social housing(社會住房)、public housing(公共住房)、subsidized housing(“補貼型住房”)等。

“社會住房”是指政府或非政府組織以優惠的價格向公眾出租的住房,其特點在于三個方面:一是主體既包括政府部門,也包括非政府組織,有些國家甚至還擴展到包括私人企業和房主;二是出租價格通常低于市場租金;三是主要用于出租。

“公共住房”是指政府以優惠價格向公眾提供的住房。相比社會住房,它的特點在于主體限定為政府部門,另外既有租賃型住房,也有用于出售住房?!把a貼型住房”則泛指享受過各種公共補貼或資助的住房。

但無論是公共住房、社會住房,還是補貼型住房,都是不同國家在不同時期,在一定的政策環境下以緩解城市中低收入家庭住房困難問題為出發點,通過中央政府或地方政府以各種干預手段形成的住房政策或住房計劃下的產物。所以,盡管內涵和外延有所差異,但主要目的較為接近,都是為了緩解中低收入群體住房困難問題。

盡管相對抽象,但指導住房保障體系建設和發展的主要思路是對每個時期經濟社會發展突出矛盾和主要問題的回應,因而政策指導思想的發展和演進來自于實踐的推進。沿著這條脈絡,可以粗略地將西方國家建設住房保障體系的政策思路歸納為三個關鍵詞:穩定、福利、權利;也可以將不同時期的政策思路所回應的問題歸納為三個方面:穩定與發展、福利與效率、權利與責任(見表1)。

表1:住房保障政策思路的變遷

關鍵詞

主題

保障理念

主要目的

保障對象

保障方式

大致范圍

參與程度

 

穩定

穩定與發展

救濟

維護社會穩定

產業工人、無家可歸者

被動接受

集中安置

福利

福利與效率

分享

改善收入分配

中低收入人群

主動申請

新建、補貼

權利

權利與責任

扶持

促進社會融合

中低收入人群;更加突出中產階層

主動參與

配建、改造、支持購買

穩定與發展

在工業化和城市化快速推進的時期,西方國家面臨產業工人規模迅速擴大、城市住房資源相對不足、工人階級住房條件較差等問題。恩格斯(1995)在《論住宅問題》中就寫道:“一個古老的文明國家像這樣從工廠手工業和小生產向大工業過渡,并且這個過渡還由于情況極其順利而加速的時期,多半也就是‘住房短缺’的時期。一方面,大批農村工人突然被吸引到發展為工業中心的大城市里來;另一方面,這些老城市的布局已經不適合新的大工業的條件和與此相應的交通;街道在加寬,新的街道在開辟,鐵路穿過市內。正當工人成群涌入城市的時候,工人住房卻在大批拆除。于是就突然出現了工人以及以工人為主顧的小商人和小手工業者的住房短缺”。

大量產業工人面臨住房問題,會從幾個方面影響到經濟社會的健康發展。

第一,因為衛生狀況不佳影響產業工人的身體健康,從而降低工作效率?!皻W洲工業化最早的英國對于住宅問題起先的認識是住房密度太高,衛生狀況惡劣帶來勞動力疾病、火災等影響勞動力數量和質量的問題。因此,在1868年,英國將鏟除不良住宅的權限授予了地方醫務官,1875年強制購入不良住宅,并直接將鏟除貧民窟的權限給予地方當局”(余南平,2009)?!盀榱司S護社區的公共衛生,住房改革者認為政府應該予以干預,即便一些反對政府擴張的人士也支持這一論證。Shaftesbury進一步提出,為了保護人民,可以將部分人的私有財產權置之不顧,即:人民的幸福是至高無上的法律(Salus populi suprema lex est)”(Bullock;Read,2010)。

第二,因為住房質量不佳影響安全防范,從而危及城市的安全運行。英國曾在17世紀經歷過號稱史上最嚴重的倫敦大火,因而面對產業工人破陋不堪的住房,許多有識之士都呼吁要從安全防范的角度改善住房質量。新加坡也有類似經歷。1961年在河水一帶發生的一場大火災,摧毀了數以千計的住房,造成16000人無家可歸。成立于1960年的新加坡建屋發展局就從興建災民家園開始為低收入者提供廉價住房?!霸诿绹?,住房政策的最早實例似乎與火災威脅有關?;谥ゼ痈缁馂囊l的大災難,各級政府都試圖減少類似災害”(格萊澤等,2012)。

第三,因為住房資源分配差距過大影響社會心態,從而危及社會穩定。美國政治學家塞繆爾·亨廷頓(1988)曾提出一個較為著名的判斷:“現代性孕育著穩定,而現代化過程卻滋生著動亂”。他的理由是,“處于現代化之中的國家的政治動亂在很大程度上是渴望和指望之間差距的效應,而這一差距是渴望升級造成的,這一點在現代化早期階段尤其如此”。亨廷頓做出如此分析的經驗素材大部分來自于西方國家的經歷。在現代化初期,因為包括住房在內的各種社會問題,西方國家各種社會運動風起云涌,促使各國統治者必須采取一些緩和措施。正如英國前首相迪斯累利所言:“茅屋里沒有幸福,宮殿也不得安寧”(The palace is not safe when the cottage is not happy)(張群,2009)。美國前總統赫伯特·克拉克·胡佛在1931年提出:“沒有什么東西比住房對人們的幸福和社會的安定更加重要”(杜蒙德,1984)。

在工業化初期,為了緩和因產業快速發展而形成的階級對抗壓力,西方國家先后采取了一些住房保障的措施,包括建造適合產業工人的住房、修繕和改造破陋住房等。但在這個階段,住房保障尚未形成“體系”,所采取的措施也只是出于一種工具性的目的,即促進產業發展和維護社會穩定。

福利與效率

隨著工業化和城市化不斷深入推進,西方國家在前一階段所采取住房保障措施與經濟社會發展的新情況和新形勢不再相適應,主要有幾個背景條件。第一,現代民族國家(nationstate)的建設。相比以往的城邦國家和王朝國家,民族國家更加注重對公民訴求予以回應的政治責任。第二,兩次世界大戰對經濟社會發展理念的影響。戰爭的巨大破壞力使更多的工業化國家接受運用社會福利調節資本主義社會內在矛盾的施政理念,由此而形成了福利國家的浪潮。

一般而言,福利國家是指國家承擔保障其公民享有某些基本福利的責任。在主要內容方面,住房、社會保障、醫療和教育被視為福利國家的四大支柱(Kemeny,2001)。但相比其他三大支柱,圍繞住房保障的爭論,無論是在學術上,還是在實踐中,都更為激烈。比如,Torgersen(1987)認為“住房是福利國家中一根搖晃的支柱”,而Tony Fahey和Michelle Norris(2009)則提出,住房保障是西方福利國家最關鍵的政策內容。

在福利視野中,有關住房保障的爭論主要圍繞三個問題展開:政府是否應該提供住房保障;政府提供住房保障是否有效率;福利與效率如何平衡。

3.1  鑒于住房市場的特性,政府應該通過提供住房保障來調節和管控住房市場

福利經濟學是尋求最大社會經濟福利的經濟理論體系,它主要研究如何進行資源配置以提高效率,如何進行收入分配以實現公平,以及如何進行集體選擇以增進社會福利。福利經濟學有兩條著名的定理:每一競爭性經濟都是帕累托效率的;給定適當的初始再分配,每一帕累托效率資源配置都可通過競爭性市場機制來實現(斯蒂格利茨,2005)。但是,現代經濟科學在研究中發現,福利經濟學兩條定理得以實現,至少應符合以下條件:市場是完全競爭市場;產品不是公共物品:沒有外部性;完全市場(提供所有的產品和服務,且提供的成本低于個人的意愿支付);沒有信息失靈;沒有失業和其他宏觀經濟擾動。

相比其他商品市場,住房市場通常被認為是一個典型的不完備市場。有研究者從商品的異質性、買賣雙方的壟斷性以及信息不完整性等方面比較了住房市場與普通商品市場之間存在的重大差異(劉洪玉、鄭思齊,2007)。

鑒于住房市場的各種不完備性,以及住房市場出現異常后可能對宏觀經濟帶來的巨大影響,即便是最崇尚自由經濟的政府,也會通過各種途徑對住房市場進行一定程度的調節和管制。

3.2  政府的積極干預在一定條件下可以促進社會福利

住房是一種特殊的商品,既有私人物品性質,又表現出外部性。如果按照經濟學理論中有關私人物品(private goods)和公共物品(public goods)的區分,一般意義上的住房是典型的私人物品,同時具有競爭性與排他性之特征。但是,與大多數商品有所不同,住房的生產和消費過程都存在著廣泛的外部性。

首先,由于住房所賴以依存的土地是共有資源,因而住房的生產過程會出現邊際社會收益低于邊際私人收益的問題,亦即負外部性問題。自19世紀以來,主要發達國家基于自身經濟發展、社會制度、文化傳統的需要,普遍采取了土地利用管制的措施?!巴恋乩霉苤频漠a生與發展過程,是為了控制土地使用過程中不可避免的外部效應,將其內部化,使每個土地利用者不僅承擔私人成本,也要承擔自己所造成的社會成本,從而調節市場自身所無法解決的矛盾和問題”(劉洪玉、鄭思齊,2007)。

其次,由于住房產權是由一系列權利所組成的“權利束”,而且這些不同的權利可以同時分屬于不同的產權主體,因而產權安排難以解決外部性的問題??扑苟ɡ硖岢?,“只要有外部性,所牽涉到的各方就可以聚在一起,進行某種安排,借此實現外部性的內部化和確保效率”(斯蒂格利茨,2005)。但是,姑且不論達成某種安排的交易成本有多高,在權利分割、相互交織的情形下,產權安排的形成、實施都需要公共部門的參與。

再次,住房在消費過程中也會產生極大的負外部性。比如,過密、不衛生等惡劣的居住環境,不僅影響該住戶的生存環境,也會通過傳染病、犯罪等媒介威脅到周邊住戶的生活環境,甚至可能危及整個城市的經濟社會穩定。

由于住房在生產、交易、消費過程中都廣泛地存在著外部性,市場本身又難以將其完全內部化,因而各國公共部門都通過適當方式介入住房市場,以增進社會福利。

3.3  為了平衡福利與效率之間的關系,政府的積極干預應滿足一些條件

這些條件可以歸納為目標性條件、制度性條件和工具性條件等三大類。

首先,政府的積極干預應該致力于維護公共利益。無論是制定規則,還是設立公共機構,建立行政程序,抑或是直接供給公共服務和產品,政府都應該將目標限定在維護公共利益,否則政府的積極干預會產生更大的負面效應。根據住房的外部性特征以及住房市場的不完備性,政府干預的范圍僅限于調控土地資源、明晰產權制度、引導居住行為以及調控住房市場。

其次,政府在制度設計上要盡力避免利益集團的挾持,消除尋租,減少官僚主義。相比企業等私營組織,政府在運行中面臨更多制度性的陷阱,這是公共選擇理論提出“政府失靈”的主要原因所在。因而,政府的積極干預要與政府自身的改革創新同時推進,否則政策本身運行的成本會高于保障政策所能帶來的福利改善,最終也難以增加整體社會福利。

再次,政府的積極干預應不斷探索政策工具,尋找到最具有針對性的有效工具。在不同政策領域,各種政策工具的適用性會有差異;對于不同政策受眾,各種政策工具的有效性不盡相同;在不同歷史時期,各種政策工具的效應也不盡一致。因而,只有探索出最具針對性的政策工具,才能真正促進社會福利。

因此,在建設福利國家的進程中,西方國家逐步建成了住房保障體系,住房保障成為公民可依法享受的公共服務。在具體實踐上,西方國家在這個階段主要采取新建保障性住房的方式。以美國為例,在1980年之前,公共住房的新建規模都較大,其中1959年的公共住房新建增幅達147.9%,1969年的增幅也有87.5%,而在1949年至1979年的30年間,公共住房的增幅高達600%。直到20世紀90年代,公共住房新建增幅才回落,并在1996年之后出現負增長(施瓦茲,2012)。

權利與責任

在住房保障作為福利制度建設主要內容的時期,評判保障的有效性通常采用經濟標準,比如是否有效率,是否會扭曲住房市場,是否應該“去商品化”,等等。住房權的確立和推廣,促成了從政治角度推進住房保障體系的發展。

4.1  住房權的簡要發展歷程

1948年通過的《世界人權宣言》第二十五條規定,人人有權享有為維持他本人以及家屬的健康和福利所必需的生活水準,包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。盡管只是原則性的規定,但這被視為住房權的核心內容和基本依據。其后,經歷逐步推進和細化,聯合國經濟、社會和文化權利委員會在1991年就“適足住房權”(right to adequate housing)發表了著名的第4號意見,不僅對適足住房權一詞作出了詳細的闡釋,而且明確提出了國家對住房權的義務。到目前為止,全世界有50多個國家在憲法中規定了住房權(張群,2009)。

4.2  與住房權相對應的國家義務

在理論研究中,將國家在住房權的責任分解為尊重、保護、促進和實施等四個部分。尊重住房權包括防止非法驅逐和強迫遷出、防止一切形式的歧視、大眾參與住房決策等;保護住房權包括國內救濟和國際法的國內適用、確保所有群體權利平等、制定承受力基準等;促進住房權包括制定國家住房權戰略、確保土地的充足供應等;實施住房權包括消除、防止和消滅無家可歸現象,制訂實際住房最低標準,社會住房的建造等(王宏哲,2008)。

4.3  與住房權相對應的個人責任

作為一種福利,人們將住房保障視為一種應得之物,既不會將其與責任相聯系,也不會主動地珍惜愛護住房保障的載體,這造成了幾方面的后果。第一是保障性住房損毀嚴重。米爾頓·弗里德曼曾舉了一個實例,圣路易斯的普魯斯·艾爾公共住房工程是一個占地53英畝的公寓群,其設計曾獲建筑獎,然而它毀壞的速度是如此之快,以至于不得不炸掉一部分,看上去像發生過巷戰的地方(弗里德曼等,1982)。第二是居住隔離趨勢不斷加劇,影響社會融合。第三是社會排斥現象日趨嚴重,影響社會發展。

在權利視角中,住房保障既不是一種恩賜和施舍,也不是用經濟理性算計的商品,而是一種與責任相伴隨的權利。國家有責任維護和履行提供住房保障的義務,個人也有責任維護和使用好住房保障的載體。所以,從20世紀90年代以來,圍繞社會融合、保障對象的社區參與和融入社會等主題,不少國家采取了一系列舉措,這與福利時代的政策有著較明顯的差異。比如,美國的相關法律規定,作為承租條件,除特殊情況(主要包括年齡過小或過大、殘障人士、參加提高就業能力的學習和培訓、服兵役、懷孕等)以外的所有公共住房居民每個月必須參加8小時的社區服務。德國則規定,申請社會住房(相當于中國的公租房)的人必須參加社會服務(如助老、助殘、社區衛生保潔、社區保安等),而且只有達到一定的積分點數(相當于參加服務的小時數)才有資格申請社會住房。

結論與啟示

隨著經濟社會發展的變遷,指導西方國家推動住房保障體系發展和設計相關政策的思路經歷了演變:在工業化初期,大量無產階級無房可住或居住簡陋所帶來的穩定與發展問題較為突出,西方國家主要采取集中安置產業工人的方式提供住房服務;二戰結束后建設福利國家的時期,各種社會保障所引發的福利與效率爭論較為激烈,較多國家主要采取大規模新建保障性住房的方式提供住房福利;20世紀90年代以來,住房保障衍生了諸多社會問題,權利與責任成為爭議焦點,西方國家更加強調政府和保障對象雙方的責任,在具體方式上則主要采取貨幣補貼、混合居住等手段。

結合中國探索住房保障體系建設的進程,有以下三方面的啟示。

第一,注重體系建設,逐步調整完善。從前面的分析可以看到,幾個西方國家是經歷了幾十年甚至上百年才逐步建立起適應各自國家的傳統和實際情況的住房保障體系。在這個過程中,不少國家也走了一些彎路,有些國家時至今日仍在反思和調整。作為一個后發國家,我們要在二十年左右的時間里建成住房保障體系,肯定要面臨巨大的挑戰。而要很好地應對這些挑戰,必須注重體系建設,切忌零敲碎打。盡管無法全面準確地設計出一個最優的體系方案,有些問題的解決也需要逐步推進,但對一些基礎問題的思考和判斷應有系統性。

第二,重視基礎工作。幾個西方國家的發展經歷表明,一些基礎工作的完成是完善住房保障體系的前提,其中包括立法和規劃,也包括住房普查或調查。美國是每兩年開展一次住房調查,每五年開展一次住房普查,英國、德國和日本都是每五年開展一次住房普查。從這個角度看,我們很有必要探索建立起動態化、制度化的住房普查機制,否則很多政策制定和調整都面臨側重定性研判、缺乏定量分析的問題。

第三,運行機制的核心是處理好政府與市場之間的關系。幾個西方國家的經歷表明,完善的住房保障體系既不是政府大包大攬,也不是政府完全退出。經過幾十年的發展變遷,在有些問題上形成了基本共識,比如政府不僅應該直面住房問題,而且有義務承擔住房保障的責任。在具體的運行模式上,幾個西方國家目前普遍形成了政府指導、市場運作的模式。這是由于這些國家已經走過了住房短缺的發展階段,另外社會機構和市場主體發育較健全,政府具備適當后退一步的條件。對于當前中國的住房保障體系建設而言,一方面政府應該掌握一定規模的住房保障實物量,另一方面要逐步加強政府指導和政策引導的功能,其中就包括培育從事和開展住房保障工作的社會組織和市場主體。

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