評析《資產評估法》


資產評估法評析

文/柴強  劉洪玉  王霞

來源:《中國經濟報告》2016年第10期

【資產評估法對評估行業有深遠的影響,既有很大進步又有某些遺憾,法律施行后最重要的是要引導相關各方正確理解和全面準確地落實法律規定,避免引起不必要的混亂】


資產評估法出臺背景

 

2006年6月,在財政部的積極推動下,全國人大財政經濟委員會牽頭起草資產評估法,提出迫切需要通過立法解決評估行業行政多頭管理、市場人為分割,評估基本準則、標準和規范不統一,評估法律責任不完善、不統一等問題,要統一評估行業管理模式、評估市場準入條件、評估師資格管理制度、評估準則體系和技術規范、評估法律責任等。


但自該法起草開始,就受到社會各界的諸多質疑,主要集中在以下方面:一是在立法必要性方面,市場經濟發達國家和地區,評估行業已有上百年發展歷史,但至今沒有一部以資產評估命名的法律,有評估立法的國家和地區一般只對不動產估價立法;二是在法律名稱方面,以資產評估法命名,勢必造成與現有資產評估專業的用語混淆,對委托人造成困擾,沖擊其他評估專業的業務,對評估市場秩序產生不利影響,且發達國家和地區很少使用“資產評估”這個詞,以此命名不夠科學準確,也難以與國際接軌;三是在評估專業劃分方面,有的評估專業是中國現階段特有的,可能會隨著經濟社會發展完成其歷史使命,而新的評估專業又有可能產生,因此,目前在科學劃分并明確各評估專業的執業邊界方面還存在很大困難;四是在管理體制方面,現行六大類評估專業由五個部門分管,分別結合所在行業的特點和需要進行管理。有人提出是否有必要統一管理,應由誰來統一管理等問題。


在無國際經驗可供借鑒的情況下,加之評估行業的專業性強,各評估專業之間的差異性很大,評估標準與管理體制很難統一,制定一部統一的法律難度很大。特別是中共十八大以來,國務院大力推進行政審批制度改革和職業資格清理,僅保留了房地產估價師的準入類職業資格,取消了其他評估師的準入類職業資格。在立法背景發生了很大變化的情況下,是否還有必要繼續立法,立法思路是否需要調整等問題再次引起了廣泛激烈的爭論。從最終出臺的資產評估法看,立法思路發生了較大轉變,從統一管理體制轉變為規范評估行為,較大程度上有利于取得共識。自2006年6月成立資產評估法起草小組起,十年間法律草案經歷七稿,經歷四審,才最終審議通過。

 

資產評估法的積極作用與現實意義

 

 


3.降低了從業人員準入門檻,有利于評估行業吸引更多人才。資產評估法提出了評估專業人員這個概念,包括評估師和其他具有評估專業知識及實踐經驗的評估從業人員,并允許評估師以外的其他評估從業人員簽署屬于非法定評估業務的評估報告。這在一定程度上降低了評估從業人員的準入門檻,有利于評估機構吸引和鎖定更多人才。實踐中還有現行法律對評估師資格作出的相關規定,如何保持法律之間的銜接也是立法過程中爭議較大的問題?!顿Y產評估法釋義》對有關銜接問題進行了說明:“本法放開了評估從業人員的準入門檻,但是根據城市房地產管理法第58條的規定,國家實行房地產價格評估人員資格認證制度,這屬于特別法對評估管理的特殊規定,按照特別法優于一般法適用的原則,房地產估價師目前仍實行資格認證制度?!币簿褪钦f,資產評估法施行后,六大類評估專業中房地產估價仍將實行人員準入管理。這種做法也是發達國家和地區的通行做法。


4.加大了評估專業人員和機構的法律責任,促使其勤勉謹慎執業。資產評估法從過去的重入口管理轉向重過程和結果管理,加大了評估專業人員和機構的法律責任。這些法律責任包括民事責任、行政責任和刑事責任,且對違法行為的處罰力度大于現行法律法規的規定。例如,評估專業人員簽署虛假評估報告的,輕則責令停業、罰款,重則依法追究刑事責任、終身不得從事評估業務。再如,評估專業人員違反法律規定給委托人或其他相關當事人造成損失的,由評估機構依法承擔賠償責任,評估機構履行賠償責任后可向有故意或重大過失行為的評估專業人員追償。此外,要求評估專業人員對評估活動中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證,這些規定都遠遠嚴于現行評估準則和國家標準的要求。由于現實中進行核查驗證相當困難,這無疑增加了評估專業人員的職業風險,促使其更加勤勉謹慎執業。

 


6.賦予了評估行業協會眾多職責,有利于加強行業自律管理。資產評估法將許多由行政管理部門負責的事項,如評估師資格考試、信用檔案建設、評估報告檢查等轉移給評估行業協會,賦予評估行業協會受理對會員的投訴、規范會員從業行為等具體職責。這符合國務院“簡政放權、放管結合、優化服務”的改革精神。此外,資產評估法按照行業協會與行政管理部門脫鉤的精神,規定“評估行政管理部門不得與評估行業協會、評估機構存在人員或者資金關聯”。因此,評估行業協會的專職工作人員不應是評估行政管理部門的公務員或其事業編制人員,評估行政管理部門也不應給評估行業協會下撥行政辦公經費。資產評估法施行后,評估行業協會應盡快落實上述要求,否則就不符合資產評估法的有關規定。這對發揮評估行業協會的積極作用、加強行業自律管理具有重要意義。

 

 

避免資產評估法施行后可能出現的問題

 

1.防止狹義與廣義的資產評估概念混用而引起執業混亂。資產評估法的名稱是立法中爭議最大的問題之一,由于目前已有財政部主管的資產評估專業,而其僅是資產評估法調整的六大類評估專業之一,以此作為法律名稱不僅造成資產評估的定義難以在法律中科學界定,在實踐中也會對委托人和評估機構及從業人員造成困擾。資產評估法規定“本法所稱資產評估(以下簡稱評估),是指評估機構及其評估專業人員根據委托對不動產、動產、無形資產、企業價值、資產損失或者其他經濟權益進行評定、估算,并出具評估報告的專業服務行為?!?SPAN style="BOX-SIZING: border-box !important; PADDING-BOTTOM: 0px; MARGIN: 0px; PADDING-LEFT: 0px; PADDING-RIGHT: 0px; MAX-WIDTH: 100%; WORD-WRAP: break-word !important; TEXT-DECORATION: underline; PADDING-TOP: 0px">這一定義對評估對象的分類標準混亂,與物權法中的“物”的分類缺乏銜接,與現行六大類評估專業也不對應。過去評估行業混亂的一個主要原因是某些評估專業執業邊界不清,一些資產評估機構、評估師跨專業領域執業,出具的評估報告專業性差,評估不科學準確,給有關當事人造成損失,法院曾多次判決不具備相應評估專業資格的評估機構、評估師出具的評估報告無效。資產評估法施行后,“資產評估”已成為一個共用的泛稱,如果原狹義的資產評估仍然使用,將會造成更大的業務交叉,引發更大的混亂。較好的解決辦法是要對原狹義的資產評估進行更名。


2.避免法定評估業務不具體明確而造成評估人員違法執業。資產評估法規定了法定評估,并規定法定評估業務應指定相應專業類別的評估師承辦,評估報告應由承辦該業務的評估師簽名,而對非法定評估業務沒有這種規定。因此,資產評估法雖然降低了評估從業人員的準入門檻,但實際上對法定評估業務設立了各種專業類別的評估師準入類職業資格。所以為避免未取得評估師資格的其他評估專業人員和非相應專業類別的評估師,承辦了其他專業類別的法定評估業務而導致違法,需要對各評估專業的法定評估業務進行具體界定,否則評估專業人員將會無所適從,甚至無意中出現違法行為。而目前對法定評估業務的具體界定還比較困難,特別是其條件之一“公共利益”的界定?,F行與評估有關的7部法律、16部行政法規中,僅《國有土地上房屋征收與補償條例》對“公共利益”有相關表述。因此,需要有關部門對法定評估業務作出更具體的規定。


此外,還需評估專業人員注意的是,由于房地產估價師仍實行資格認證制度,評估對象為房地產的所有評估業務,不論是否為法定評估業務,均應由注冊房地產估價師承辦,評估報告均應由注冊房地產估價師簽名。

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