劃撥建設用地使用權價格評估要點(附自然資源部辦公廳評估指引全文)

近日,自然資源部辦公廳印發了《劃撥國有建設用地使用權地價評估指導意見(試行)》,系統明確了國有劃撥建設用地使用權地價的評估方法和評估要點。


實際上,各方對劃撥建設用地使用權、劃撥建設用地使用權權益、劃撥建設用地使用權權益價格評估等的認識是隨著土地使用制度改革深化逐步清晰起來的,我們一起來回顧一下:


【鏈接:國有土地劃撥與劃撥土地使用權
1.
什么是劃撥建設用地使用權?

國有劃撥建設用地使用權是指土地使用者通過行政劃撥方式取得的國有建設用地使用權。除了經縣級以上人民政府批準,土地使用者在繳納補償、安置等費用但未繳納有償使用費所取得的國有建設用地使用權外,其他因歷史原因,單位和個人以各種方式依照法律和有關政策取得的國有建設用地使用權,但未向國家繳納土地有償使用費用的,也屬于劃撥建設用地使用權。

除法律、行政法規另有規定外,劃撥建設用地使用權沒有使用期限的限制。

2.劃撥建設用地使用權權能

劃撥建設用地使用權人,必須嚴格按照《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》中規定的土地面積、土地用途、土地使用條件等內容來使用土地,不得擅自變更。確需改變土地建設用途的,應當經土地行政主管部門同意,報原批準用地的人民政府批準。

未經批準,劃撥土地使用權不得轉讓,空地未經批準不得出租、抵押。

報經有批準權的人民政府批準后,其劃撥建設用地使用權可以轉讓,但應由受讓方辦理出讓手續,并繳納出讓金;有批準權的人民政府根據國務院的規定,決定可以不辦理出讓手續的,轉讓方應按照國務院的規定將轉讓的房地產所獲得的土地收益上繳國家或作其他處理。有批準權的人民政府決定不辦理出讓的情況主要有繼續劃撥、作價出資、入股等幾種。

對于房改房、經濟適用住房上市轉讓,國家法規允許轉讓,轉讓時無需再分別辦理審批手續,只要按規定繳納相應土地收益即可。

劃撥建設用地上的房屋可以出租,但需要將其中的土地收益上繳國家。

房屋可連同占用范圍內的劃撥建設用地使用權一并抵押,但抵押權實現時,依法拍賣該房地產后,應當首先從拍賣所得的價款中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的價款后,抵押權人方可優先受償。

3.劃撥國有建設用地使用權價格的形成與發展

3.1 土地使用制度改革初期,相對于出讓建設用地使用權需要繳納出讓金等有償使用費,劃撥國有建設用地使用權沒有繳納出讓金,是一種無償用地行為,因而當時業內認為劃撥建設用地使用權是一種無償性質使用權,也就是沒有價格或者說價格為零,因此,也談不上劃撥建設用地使用權價格評估了。

3.2 隨著改革進展,我們覺得劃撥建設用地使用權也是一種物權,有相應的權益,不應該是無價格的,但直接說劃撥建設用地價格概念仍不成熟,因此,1992年在制訂《劃撥土地使用權管理辦法》(國家土地管理局1號令)時,先向前走了一步,引入地價概念,但回避劃撥建設用地使用權價格問題,只是明確要按照標定地價的一定比例而不是全額補繳土地使用權出讓金,實際上相當于間接認定了劃撥建設用地使用權權益價格。

辦法第26條規定:劃撥土地使用權轉讓、出租、抵押時,“土地使用權出讓金,區別土地使用權轉讓、出租、抵押等不同方式,按標定地價的一定比例收取,最低不得低于標定地價的40%。標定地價由所在地市、縣人民政府土地管理部門根據基準地價,按土地使用權轉讓、出租、抵押期限和地塊條件核定?!睂嶋H上,相當于認為劃撥土地使用權人的權益價格不超過出讓建設用地使用權價格的60%。

此后,土地使用制度改革,特別是企業改制中也都涉及到劃撥土地使用權權益價格如何確定問題,但鑒于當時的形勢和社會認知,一般也都采取了回避相關概念的權益之策。

3.3 2001年,國土資源部在制訂《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》(國土資發[2001]44號)時,我們專門在文件第二條規定要“明確企業的國有劃撥土地權益”。在這一條中,首次提出了劃撥土地使用權價格概念,并提出了評估思路,盡管還戴了個“為支持和促進企業改革的帽子”。

當時文件的具體規定是:“為支持和促進企業改革,企業改制時,可依據劃撥土地的平均取得和開發成本,評定劃撥土地使用權價格,作為原土地使用者的權益,計入企業資產。企業依法取得的劃撥土地設定抵押權時,劃撥土地使用權價格可作為使用者的權益,計入抵押標的;抵押權實現時,土地使用權可轉為出讓土地使用權,在扣繳土地使用權出讓金后,抵押權人可優先受償。劃撥土地經批準可以轉讓,劃撥土地使用權價格部分可計為轉讓方的合法收益,轉讓后的用途不符合法定劃撥用地范圍的,受讓方應當申辦有償用地手續。劃撥土地需要轉為有償使用土地的,應按出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格差額部分核算出讓金,并以此計算租金或增加國家資本金、國家股本金?!?/span>

文件不但提出了劃撥土地使用權價格,還從重置成本角度明確了評定相應劃撥土地使用權價格的原則方法。之后,在2006年的《協議出讓土地使用權規范》中,再次明確了劃撥土地使用權價格問題,估價規程盡管明確適合各類土地使用權價格評估,但對劃撥土地使用權價格具體如何評估,評估的具體方法以及與出讓土地使用權價格、承租土地使用權價格、作價出資入股土地使用權價格、授權經營土地使用權價格等評估參數和方法選取等異同,則一直缺乏詳細規定。

4.劃撥國有建設用地使用權價格評估方法與評估要點

自然資源部本次印發的指導意見系統梳理了劃撥建設用地使用權價格評估的方法和評估要點。

4.1 評估方法

適用劃撥建設用地使用權價格評估的方法和其他估價沒什么不同,都是采用通行的基本估價方法,指導意見中列舉了成本逼近法、市場比較法、公示地價系數修正法、收益還原法和剩余法等五種基本估價方法,只是需要根據估價對象類型不同,在方法運用、案例和參數選取等方面進行調整。

4.2 成本逼近法

劃撥建設用地使用權往往是在過去某個時點取得的,確切說應該是重置成本法,注意不是要用估價對象的實際取得和開發成本數據(評估不是會計核算),而是要用客觀數據,即周邊同類土地在估價期日的平均取得和開發重置成本數據。

估價對象在建成區內,選擇估價對象周邊區域或類似區域土地收儲、國有土地上房屋征收等案例時,一要注意扣除案例地塊上的房屋、建筑物、構筑物重置成新價格;二是要盡量選取與估價對象土地用途一致;三是要注意估價對象的建設用地使用權類型,盡量選取同為劃撥建設用地使用權的案例,如為出讓或其他權利類型,則要對案例價格進行權利類型修正。

4.3 市場比較法

采用市場比較法評估時,注意比較案例內涵的一致性,一是案例有地上建筑物、構筑物等的,案例成交價格需要扣除相應地上建筑物、構筑物的重置成新價部分;二是選擇案例時,既可以選擇政府實際劃撥供地案例,也可以選擇市場上的劃撥建設用地使用權轉讓等市場交易案例,某種程度上看,后者更能反映劃撥建設用地使用權的市場價格;三是選擇政府實際劃撥供地案例時,必須剔除政府產業政策、供地政策造成的價格水平影響。

4.4 公示地價系數修正法

公示地價包括基準地價和標定地價,此方法的難點是大多城市沒有測算和公布劃撥建設用地使用權的基準地價和標定地價;如有相應公示地價的話,進行相應期日修正、區位修正、個別修正等即可。

4.5 收益還原法

應用此方法的難點是如何確定劃撥建設用地使用權的收益,因為大多類型的劃撥建設用地使用權沒有或者很難確定直接收益,比如基礎設施用地、公益設施用地等。

4.6 剩余法

指導意見中的剩余法是指掌握出讓建設用地使用權價格的基礎上,扣減土地增值收益后的剩余部分即為劃撥建設用地使用權價格,但難點一是如何準確確定土地增值收益;二是出讓土地使用權價格往往是工業、商業、娛樂和工業用途,用途與劃撥建設用地使用權差異較大;三是不同經營性用地的土地增值收益同樣差異很大。因此,不同的選擇估價結果可能差異很大,難以準確估算劃撥建設用地使用權價格。

總之,指導意見只是給出了劃撥建設用地使用權價格的估價原則,估價機構和估價師在實際估價實踐中,尚需要結合實際進行深入探索和科學估價。

自然資源部辦公廳關于印發《劃撥國有建設用地使用權地價評估指導意見(試行)》的通知

                                                                         自然資辦函〔2019〕922號 

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門,新疆生產建設兵團自然資源主管部門,中央軍委后勤保障部軍事設施建設局:

 

為科學合理評估劃撥國有建設用地使用權地價,部組織研究制定了《劃撥國有建設用地使用權地價評估指導意見(試行)》,現印發實施。

 

附件:劃撥國有建設用地使用權地價評估指導意見(試行)

 

  自然資源部辦公廳

 

  2019年5月31日

 

附件

 

劃撥國有建設用地使用權地價評估指導意見

(試行)

  

前言

 

為規范國有劃撥建設用地使用權地價(以下簡稱“劃撥地價”)評估行為,根據《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》《中華人民共和國資產評估法》等相關法律法規和土地估價國家標準、行業標準,制定本指導意見。

 

本指導意見由自然資源部提出并歸口。

 

本指導意見起草單位:自然資源部自然資源開發利用司、中國土地估價師與土地登記代理人協會。

 

本指導意見由自然資源部負責解釋。

 

1. 地價定義

 

本指導意見所述劃撥國有建設用地使用權地價,是指以劃撥方式取得的、無年期限制的土地使用權價格。

 

2. 引用的標準

 

下列標準所包含的條文,通過在本指導意見中引用而構成本指導意見的條文。本指導意見頒布時,所示版本均為有效。使用本指導意見的各方應使用下列各標準的最新版本。

 

GB/T 18508-2014《城鎮土地估價規程》

 

GB/T 18507-2014《城鎮土地分等定級規程》

 

GB/T 21010-2017《土地利用現狀分類》

 

TD/T 1052-2017《標定地價規程》

 

TD/T 1009-2007《城市地價動態監測技術規范》

 

《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范》(國土資廳發〔2018〕4號)

 

3.評估方法

 

(1)成本逼近法

 

(2)市場比較法

 

(3)公示地價系數修正法

 

(4)收益還原法

 

(5)剩余法

 

劃撥地價評估,應至少選用以上評估方法中的兩種。

 

4. 評估要點

 

除遵循《城鎮土地估價規程》一般規定外,各方法還可按以下要點評估:

 

4.1成本逼近法

 

(1)采用成本逼近法評估劃撥地價,應選用客觀的土地取得及開發成本數據,包括土地取得費、土地開發費、稅費、利息、利潤等分項。

 

(2)合理確定土地取得費。結合估價對象所處區位及周邊區域用地結構,分析在估價期日模擬獲取估價對象類似用地可能采用的土地取得方式,測算相應土地取得費。

 

估價對象位于城市建成區外或遠郊區域的,以估價對象周邊區域平均征收補償安置費用作為土地取得費。

 

估價對象位于城市建成區內的,可合理選擇估價對象周邊區域或類似地區的土地收儲、國有土地上房屋征收或集體建設用地拆遷等案例,經期日、區位等修正后,算術平均確定估價對象土地取得費。有存量工業用地收儲案例的,可優先選擇使用。

 

4.2市場比較法

 

(1)運用市場比較法時,應選擇與估價對象同類型的比較實例。比較實例主要來源于政府實際劃撥供地案例,選擇實例時可不考慮供后實際用途。 

 

(2)原則上應在同一供需圈內或類似地區收集不少于三個實例。同一供需圈內可比實例不足時,可適當擴大供需圈范圍直至滿足條件。原則上應采用三年以內的實例,三年內可選實例不足時,可將選擇年限適當擴大直至滿足條件,評估時根據市場情況進行期日修正。需要增加比較實例來源時按照先調整范圍后調整時間的原則處理。

 

(3)選擇比較實例時應注意因各地供地政策不同造成的價格內涵不同,應保障比較實例能夠修正到估價對象同一價格內涵。

 

4.3公示地價系數修正法

 

(1)待估宗地所在區域,政府已公布劃撥土地使用權基準地價時,可選用基準地價系數修正法評估劃撥地價。采用已完成更新但尚未向社會公布的劃撥土地使用權基準地價,需經市、縣自然資源主管部門書面同意。

 

(2)在已公布劃撥土地使用權標定地價的城市,可運用標定地價系數修正法進行評估。

 

4.4收益還原法

 

地方政府對劃撥土地收益有處置政策或通過研究測算能夠明確收益構成的,可依據《城鎮土地估價規程》運用收益還原法。

 

4.5剩余法

 

在《城鎮土地估價規程》剩余法思路上衍生技術路線,通過出讓土地使用權價格扣減土地增值收益的方法評估劃撥地價,可定義為剩余(增值收益扣減)法。

 

地方已經公布經科學論證的土地增值收益的,可用出讓土地使用權價格直接扣減相對應的土地增值收益。

 

對未公布土地增值收益的地區,估價機構可在滿足數理統計要求的前提下,選擇案例和技術路線測算土地增值收益。

 

對于僅在地方政府文件或基準地價中規定出讓金繳納比例的,不宜將其作為經科學論證的土地增值收益,不得直接扣減該比例測算劃撥地價。

 

5.其他規定

 

公共管理與公共服務用地、交通運輸等用地,在運用上述方法評估劃撥地價時,應統籌考慮當地出讓案例實際,合理確定劃撥地價水平。





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