農村房屋和土地抵押貸款新規21個重要問題解讀

一、這是一個影響深遠的“大新聞”

國務院在2015年8月10日發布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》(國發(2015)45號)所明確的 “農村承包土地的經營權和農民住房財產權”抵押貸款試點方案,和全國人民代表大會常務委員會2015年12月27日發布的《關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣(市、區)、天津市薊縣等59個試點縣(市、區)行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》(2015年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過)兩個重要文件所明確的為實現“農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款”而暫停的《物權法》和《擔保法》部分條款的規定,終于落地。其中,農房抵押貸款試點范圍為59個縣市區,農地抵押貸款試點范圍為232個縣市區。

 

毫不夸張的說,這是一項足以影響億萬農民和農業發展模式的重大改革。農民賴以生存的生產資料和重要財產是基于《農村土地承包法》和《土地管理法》取得的土地承包經營權和宅基地使用權,然而根據《物權法》第一百八十四條和《擔保法》第三十七條規定“耕地和宅基地均不得抵押”,這兩項財產并沒有金融功能,不能有效流轉,不能抵押融資,嚴重限制了農村資源、資金、資產的流動,制約了農業和農村的發展,也嚴重約束和限制了農民的財產自由(直觀的例子,在城市若有一套住房,當需要創業或遇到重大疾病時,可以馬上辦理抵押貸款得到一筆資金解決生產生活中的重大問題;而若在農村有一套住房,哪怕是豪宅,也不具備任何融資和變現的能力,也不具備經濟保障功能,更不具備任何投資價值)。而今,兩權抵押大范圍試點的鋪開,一方面意味著農村核心資源開始流動能促進農村的發展和三農問題的解決,另一方面各大銀行及相關機構(如至少會涉及評估機構、拍賣機構、公證機構、律師事務所,乃至法院、地方政府、登記部門、征信機構、擔保公司等)都面對新的擔保物并開展一系列工作。

 

為便于讀者更好理解兩權抵押制度的背景、發展以及新規的核心內容,筆者結合多年來對農地和農宅抵押相關法律問題的跟蹤和關注,圍繞“土地的經營權和農民住房財產權”抵押相關問題,解讀、梳理和分析如下。

 

二、兩權抵押的背景和早期試點情況

 

較之農民住房財產權(宅基地使用權及農村住房所有權),兩權之一的“土地承包經營權”在近十年來,各地嘗試和試點都較多,而且方式多樣,范圍也較廣。

 

如國務院2008年以《關于武漢城市圈資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗總體方案的批復》批準了武漢為“兩型社會”試驗區并被賦予先行先試的政策創新權。2009年又以《關于成都市統籌城鄉綜合改革試驗總體方案的批復》及《關于重慶統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案的復函》批準了成都、重慶兩個統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區,對農村土地經營權抵押進行了探索和創新。此間,筆者亦有幸曾參與過部分“兩型社會建設”和“綜合配套改革試驗”的相關課題和研究工作。

 

此后,2010年7月,人民銀行、銀監會、證監會和保監會聯合下發了《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》,提出要探索推出農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款,在不改變土地集體所有制性質、不改變土地用途和不損害農民土地承包權益的前提下,探索開展相應的抵押貸款試點,豐富“三農”貸款增信的有效方式和手段。

 

基于上述政策指引,除武漢、成都和重慶外,海南、云南、湖南、湖北、山東、浙江、安徽、甘肅、福建、廣西、江蘇省太倉市等多地或出臺了專門的農村土地承包經營權抵押政策和試點辦法,或雖未出臺具體政策和規范性文件,但當地相關部門和金融機構也在進行相關試點、實踐和嘗試(也包括抵質押登記方式方法的嘗試創新)。因此,雖然國務院在2015年底才開始全面推進兩權抵押的改革試點的落地,并最終上升到立法的高度,應該說與近十年來各地在中央政策之下的各種試點和嘗試的經驗和成果的積累分不開。

 

三、兩權抵押貸款試點相關法律問題

 

根據物權法定原則和《物權法》第一百八十四條規定,“下列財產不得抵押:(一)土地所有權;(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權,但法律規定可以抵押的除外;……”、《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條規定,“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的,應當認定無效。對因此造成的損失,當事人有過錯的,應當承擔相應的民事責任?!?,即除符合條件的荒地外,農村其他土地的承包經營權均不能以抵押的方式進行流轉。

 

《最高人民法院關于為推進農村改革發展提供司法保障和法律服務的若干意見》規定,“在審理土地承包經營權流轉案件中,要嚴格執行《物權法》、《農村土地承包法》以及最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律、司法解釋的規定,對改變土地集體所有性質、改變土地用途、損害農民土地承包權益的流轉行為,要依法確認無效?!钡戎T多規定,無不強調了對土地承包經營權和宅基地使用權等進行抵押的限制。

 

然而抵押擔保制度是民事基本法律制度之一,根據《憲法》第六十二條和六十七條規定,應由全國人大及其常委會修改和解釋。為此,國務院制定的行政法規和相關規范性文件并無突破《物權法》和《擔保法》的權限。為此,國務院的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》(國發(2015)45號)明確“涉及被突破的相關法律條款,應提請全國人大常委會授權在試點地區暫停執行?!庇谑?,才有了全國人大常委會的決定,“(在試點地區)暫時調整實施集體所有的耕地使用權、宅基地使用權不得抵押的規定。在防范風險、遵守有關法律法規和農村土地制度改革等政策的基礎上,賦予農村承包土地(指耕地)的經營權和農民住房財產權(含宅基地使用權)抵押融資功能,在農村承包土地的經營權抵押貸款試點地區,允許以農村承包土地的經營權抵押貸款;在農民住房財產權抵押貸款試點地區,允許以農民住房財產抵押貸款?!?,并授權國務院予以實施并制定配套制度。

 

自此,在試點地區進行兩權抵押貸款有了明確的法律依據。(之所以單獨分析這個問題,是因為有讀者朋友向我提及,因此順帶解釋一下)

 

需要注意的是,在新規出臺前,部分地方法院在此類抵押相關合同糾紛中,亦認為,“對于農村承包土地的經營權進行抵押雖然沒有法律規定,但是根據《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》和《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》的相關精神,作為推進農村土地承包經營權流轉改革試點確定的城市,原告與被告土地的抵押應當遵守國家政策,雙方簽訂的抵押合同有效,對抵押農村承包土地在流轉中產生的收益享有優先受償權?!保ㄔ颇鲜¢_遠市人民法院,(2015)開民二初字第215號《遠市農村信用合作聯社訴開遠市紅地果蔬種植專業合作社等金融借款合同糾紛案》)即以判決方式認可該等抵押合同的效力(本處不討論法院裁判的合法性問題)。當然,在本次新規出臺后,試點地區因有明確法律依據而免卻爭議,但對未列入試點范圍的地區,相應抵押是否合法有效,則有待更權威的答案。

 

四、兩權抵押貸款新規核心條文解讀

 

由于住房財產權抵押和承包土地經營權抵押貸款暫行辦法所涉及的問題大致相同,除農地抵押辦法第四條關于土地公有制原則性宣示、第五條關于兩種抵押權人的區分、第十六條和第二十條關于農村產權交易平臺的特別規定外,因此兩部新規的條文結構大致相同,條文數量亦差不多,前者共24條后者29條。為方便理解,現以農房抵押貸款辦法為線索,結合農地抵押辦法規定,對其中所涉及的重要內容分項解讀如下(為表述方便,各自簡稱為“農房抵押”和“農地抵押”,為方便閱讀,部分行文及表述略隨意)。需要注意的是,本次新規一些重要原則、制度安排等,都已在此前國務院的指導意見中有明確規定,因此,要學習理解兩部新規,國務院指導意見和《中國人民銀行有關負責人就農村“兩權”抵押貸款試點相關問題答記者問》(2015年8月24日),是必讀文件。

 

(一)關于立法依據的規定

 

【條文】農房抵押第1條,農地抵押第1條

 

【解讀】法律依據:本條是本辦法的法律依據的規定,明確是基于是國務院的指導意見和全國人大常委會的授權決定。

 

(二)關于定義的規定

 

【條文】農房抵押第2條,農地抵押第2條

 

【解讀】

 

1、農房抵押貸款第2條本條是對住房財產權抵押貸款的定義的規定:

 

(1)前提: “不改變宅基地歸集體所有的性質的所有權性質(《憲法》第十條)”;

 

(2)抵押物:明確“農民住房財產權”的權利內容(抵押物)是“住房所有權”和“宅基地使用權”,且二者不得分割和分離;

 

(3)貸款人:貸款人只能是“銀行業金融機構”。難怪在新規出臺后,互聯網金融圈的朋友會說,銀行需要什么,國家就可以支持,然而,互聯網金融公司需要拓展新業務時需要什么,國家就進行限制,在不少人看來,央媽是銀行的親媽這句話看來并非虛言;

 

(4)借款人和抵押人:借款人必須是擁有住房且符合條件的“農民”;抵押人:擁有“農民住房所有權及所占宅基地使用權”的“農民”;而農地抵押貸款的借款人和抵押人是“農戶”、“經營主體”。

 

(5)借款人和抵押人是否可以不是同一人?根據本條規定,并未限制抵押人只能為自己借款提供抵押。結合下文(本辦法第22條)規定,抵押人和借款人可以不是同一人,這樣的話,農房抵押就比較靈活了,只要符合條件,可以相互為對方貸款提供抵押擔保更靈活;

 

(6)問題:“委托貸款”、“債權轉讓”、“資產證券化”等業務,換言之,盡管在借貸關系下“貸款人”只能是銀行,但是不排除最終債權人是其他主體的可能性;

 

(7)展望:農民所享有的全部財產權利,終將消除因其身份而受限的所謂“保護性規定”,終將打破僅限于向銀行提供抵押的限制,實現最終權利自由。對農民而言,沒有財產權利的自由,就不會有人身權利的自由,農民就不會最終得到解放。

 

2、農地抵押貸款

 

農地抵押貸款定義明確抵押人/借款人還包括“符合條件的承包方農戶或農業經營主體”。符合條件的借款人包括家庭承包取得的土地承包經營權和以流轉方式獲得經營權的經營主體,主要是指根據《土地管理法》、《土地承包法》、《農業法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等規定受讓取得承包經營權的承包農戶及其他按有關法律及有關規定允許從事農業生產經營的組織和個人。

 

(三)關于試點范圍的規定

 

【條文】農房抵押第3條,農地抵押第3條

 

【解讀】農房抵押試點地區的范圍,僅限明確的天津市薊縣等59個試點縣市區。農地抵押的試點地區包括北京大興區等232個縣市區。

 

(四)貸款條件

 

【條文】農房抵押第4條,農地抵押第5-7條

 

【解讀】

 

1、農房抵押第4條是關于“以農民房地抵押應具備的條件”的規定。對銀行辦理貸款業務和制定相關業務管理制度和操作手冊來說,非常重要。而且這些條件需要“同時具備”。具體說來:

 

(1)要借款人本人主體適格、征信良好,實操中,銀行應調取借款農民的征信;

 

(2)抵押物清潔且有權屬證明,同時未被納入拆遷范圍。對于銀行而言,實操中需要借款人提供房屋所有權證和集體土地使用權證,同時,是否還需要向征遷部門確認“房屋未被列入掙錢范圍”?

 

(3)這句話似乎隱含著借款人只能用自己的農房抵押的限制性要求?根據《土地管理法》第六十二條第一款規定,“農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準?!?,農民只能擁有一處宅基地。業務操作中,借款人/抵押人還應有其他住房才可以抵押農房。意味著需要借款人提供租房證明或在城鎮擁有房產等有其他穩定居所的證明材料。

 

還需要考慮一個問題,貸款逾期基地使用權被銀行處置后,其是否還能以集體成員身份再申請取得宅基地并建房?根據《土地管理法》第六十二條第四款規定,“農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準?!?,但如果因貸款逾期銀行行使抵押權后,村民喪失宅基地使用權的,理論上,再次申請是沒有限制和禁止的。換言之,部分農民是否可以不斷申請新的宅基地蓋房抵押貸款,然后任由銀行對抵押物進行處置?

 

(4)農民住房所有權依托于宅基地使用權,宅基地的取得須基于集體經濟組織成員的農戶身份,宅基地的所有權人為集體經濟組織,因此,還需要所在的集體組織出具同意,當銀行實現抵押權要求處置抵押物時,地隨房走。此外,共有人也需要一并書面同意。需要留意的是,農村房屋的共有狀況可能往往比城市復雜得多,比如分家與否的區別、分家分戶與分家不分戶的區別。因此,銀行在做農民房產貸前調查文件和操作手冊時,還需要對農村狀況有更深入的了解,相關細節上還要更細致一些。

 

2、農房抵押與農地抵押有所區別,除抵押物不同外,還有抵押人不同。農地抵押的抵押人包括農戶及其他農業經營主體。與農地抵押而言,因為不同主體對抵押物享有的權利內容不同,因此設定抵押的具體條件和要求也不相同。

 

(五)借款用途

 

【條文】農房抵押第5條,農地抵押第8條

 

【解讀】本條是關于貸款用戶的規定,原則性規定“優先用于農業生產經營”,但兜底表述為“貸款人認可的合法用途”,也意味著貸款用途沒有具體限制。因此,銀行在制定農房貸款的規章制度、貸前調查審查等文件時,不需要有太多的限制。當然,不排除監管部門通過專門監督、鼓勵引導等措施進行檢查等方式進行約束。

 

(六)抵押率和貸款額度

 

【條文】農房抵押第6條,農地抵押第9條

 

【解讀】抵押率是指“抵押貸款本息之和與抵押物估價價值之比”。坦率地說,在農村房屋和宅基地沒有流轉、投資、保值增值等金融功能的情況下,農房的抵押率肯定高不起來。簡單的說就是與城鎮商品房這樣的硬通貨不同,這樣的房地拿在手里沒有價值。農房評估標準和價格怎么確定?即使有后半句所說的“財政貼息、農業保險農房保險等”增信手段的支持,抵押率也不太可能提高。根本上說,限制農民房屋所有權自由流轉的權利這個前提不消除,農房抵押貸款的抵押率怎么提高這個問題就不容易解決。

 

(七)貸款利率標準

 

【條文】農房抵押第7條,農地抵押第10條

 

【解讀】雖原則性要求參考央行公布的基準利率,但自央行全面放開金融機構貸款利率管制后,銀行貸款利率已市場化,這一規定僅供參考意義。當然,銀行在制定涉農抵押貸款利率標準時,可能還需要考慮扶農政策等因素有所不同。

 

(八)貸款期限

 

【條文】農房抵押第8條,農地抵押第11條

 

【解讀】本條規定并無特別之處。當然,各大行面臨的問題還包括考慮農房建筑質量使用壽命等問題,綜合考慮貸款期限。至于其他因素,與其他貸款業務需要考慮的問題并無不同。就筆者判斷,總體而言,考慮的因素越多,意味著農房抵押貸款的期限一般不會太長。

 

對農房抵押,主要自主決定。但對農地抵押,則明確鼓勵中長期貸款,中長期貸款是指貸款期限為一年以上五年以下的貸款??紤]到農業生產及農地抵押的特殊性,因此期限上予以鼓勵,銀行在涉及農地抵押貸款產品時應考慮這個因素。當然這也需要人民銀行以具體的配套政策予以支持。

 

(九)抵押物評估

 

【條文】農房抵押第9條,農地抵押第12條

 

【解讀】評估:抵押貸款需要出具評估報告這是銀行的常規動作,也是據以確定貸款金額及匹配抵押率的基本要求?,F在,讓銀行“自評”或“雙方協商”方式確定抵押物的價值,估計有難度。而且,專業的評估機構關于農房抵押的評估是否有現成模型和方法,恐怕還是一個未知數。當然,如果在業務比較成熟的地區,以“自評或協商”方式評估的話,可以減輕借款人的貸款成本(評估費用需要借款人承擔),這一規定還是有價值,不過可操作性還比較差。

 

(十)鼓勵簡化創新,禁止增加其他費用

 

【條文】農房抵押第10條,農地抵押第13條

 

【解讀】銀行產品開發管理:這是一項新的且面對的是相對而言風險能力較差的群體、抵押物變現較差的業務,銀行要想在這項業務中賺錢,要盡早開發出適合該項業務的產品、管理、和服務方式,同時還要加強風控,確保業務安全。當然,不少金融機構(包括各類專業貸款機構)熟稔的那些各種服務費、咨詢費、管理費收費方式,銀行就盡可能不要用在農民身上了。

 

(十一)抵押登記

 

【條文】農房抵押第11條,農地抵押第14條

 

【解讀】抵押登記: 根據規定,農房抵押和農地抵押登記部門有所區別,前者是不動產登記機構,在2015年出臺《不動產登記暫行條例》及細則后,本條所涉登記部門、登記方式等都算是有清晰的依據了。后者是農業主管部門或政府授權的農村產權流轉交易平臺。相應地,涉及登記手續、調查程序乃至涉農地項目的盡調工作,都要注意這個規定及區別。在本次新規出臺前,前幾年各地的農地抵押貸款操作中,登記方式、登記部門不統一、不規范的情況大量存在,比如在兩型社會試點地區的武漢,武漢農村綜合產權交易所被授權作為武漢農村土地經營權抵押登記的登記機構辦理相關登記業務。本次試點的農地抵押登記政策,還是一脈相承的。

 

(十二)抵押物處置

 

【條文】農房抵押第12條,農地抵押第15條

 

【解讀】

 

1、農房抵押。抵押物能否合法地、順暢地處置,是保障銀行權利最終實現的根本問題,因此,本條十分重要。如果抵押物不能轉讓或流通受限,因此,農房和宅基地的處置變現(實現抵押權、優先受償權)通道是銀行風險控制的重要考量。但是本條規定了一個前提,銀行還需要結合試點地區實際情況“配合試點地區政府在保障農民基本居住權”,這可能為實操帶來困擾。城鎮住房的強制執行中長期受到“唯一住房”問題的牽絆和阻撓,現在農村住房更由于“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”的法律規定帶來更大的挑戰。

 

同時,要求受讓人范圍“范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內”的規定,基本將受讓人限制在抵押人所在的集體經濟組織成員(村民)范圍之內,這樣的話,處置受讓范圍受限,變現效果將大打折扣。本條的“原則上”規定,亟需“例外安排”予以明確。那么現在,需要國務院明確一下可以向所在集體組織成員之外轉讓的具體條件,這可能是盤活整個試點辦法的牛鼻子,也是農地抵押融資功能更好實現的核心問題。

 

2、這是兩個辦法的核心條文。國務院此前指導意見的原則表述為“在保證農戶承包權和基本住房權利前提下,依法采取多種方式處置抵押物,完善抵押物處置措施?!?,具體如何保證農戶的承包權和住房權,如果沒有更細化的政策落地,沒有對《土地管理法》和《土地承包法》相關條文的配套調整,則兩權抵押貸款的順利推進還將面臨諸多困難。與農房抵押貸款下處置抵押物時需要考慮農民的基本居住權不同,農地抵押就沒有“受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內”的限制性規定,主要是因為農地抵押和農房抵押的內容和性質有差異。對農地抵押,可以“采取貸款重組、按序清償、協議轉讓、交易平臺掛牌再流轉等多種方式處置”。

 

(十三)農村產權流轉交易平臺

 

【條文】農地抵押第16條

 

【解讀】這是農地抵押特有的問題。根據2015年1月22日國務院辦公廳關《于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》(國辦發〔2014〕71號,)規定,“農村產權流轉交易市場是為各類農村產權依法流轉交易提供服務的平臺,包括現有的農村土地承包經營權流轉服務中心、農村集體資產管理交易中心、林權管理服務中心和林業產權交易所,以及各地探索建立的其他形式農村產權流轉交易市場?!?,“農村產權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構,可以是事業法人,也可以是企業法人?!边@將是將來農地登記、處置、流轉的核心平臺。應予以充分關注。

 

(十四)確權登記

 

【條文】農房抵押第13條,農地抵押第17條

 

【解讀】配套工作任務落到了地方政府身上。首先要確保試點地區所有農房和宅基地的確權登記在冊,其次還要做好土地基準價、評估及處置等配套安排。操作上,地方政府要與銀行等機構聯合制定相關方案。以解決銀行的后顧之憂,建立穩定的市場預期,同時,也是銀行建立農房抵押貸款相關制度和操作辦法的基礎。操作中,可以考慮各省銀行業主管部協同地方政府和銀行的當地分行,協商一致后,形成所在省區域的指導性意見,縣市區政府落地即可。

 

(十五)風險補償基金

 

【條文】農房抵押第14條,農地抵押第18條

 

【解讀】風險保障制度旨在解決借款人和抵押人的后顧之憂,也就是在打消銀行的顧慮。我們難以想象銀行通過法律程序將村民提供的抵押物進行處置的措施如何實現,因此,試點地區可能考慮牽頭組織農民設立風險準備金,當農民貸款出現風險時,能夠確保農民基本居住權益。風險補償基金的資金來源、管理、運作、支付等,都需要地方政府多開動腦經。此外,本條規定的貼息政策,以政府補貼方式增強銀行放貸積極性。

 

(十六)政府性擔保及增信措施

 

【條文】農房抵押第15條,農地抵押第19條

 

【解讀】政府增信:上一個條文是政府為農民的風險兜底和對銀行的補貼激勵,本條涉及到的則是涉農金融中一個很重要的問題,即政府設立專司農民貸款融資相關業務的信用業務。操作方式是否是這樣?——包括農民的每筆抵押貸款都需要附加一個政府性擔保公司擔保文件,借款農民為此支付一筆擔保費用,或者以政府補貼方式進行。同時,還可以結合地方情況,就特別的貸款用途、特別的項目情況,有針對性的提供增信并對貸款使用進行指導、監管和跟蹤,以引導銀行貸款資金流向和用途。

 

此外,由于農地產權流轉的核心流貸是產權交易平臺,因此對農地抵押而言,還鼓勵產權交易平臺為銀行貸款提供增信。

 

(十七)農地抵押下農業部門配套工作

 

【條文】農地抵押第20條

 

【解讀】農地抵押需要農業主管部門集中進行組織和協調,下一步各個地區的農業主管部門要盡快明確鑒證評估、交易平臺及處置的政策細則。

 

(十八)人民銀行再貸款支持

 

【條文】農房抵押第16條,農地抵押第21條

 

央行再貸款支持:再貸款是指央行為實現特定貨幣政策目標而對金融機構發放的貸款。本條意思是明確央行的職責,即央行分支機構對涉農房抵押貸款的銀行提供流動性支持,增強當地銀行積極性。

 

(十九)銀監會政策支持

 

【條文】農房抵押第17條,農地抵押第22條

 

【解讀】銀監部門政策支持:銀監部門作為銀行開展農房抵押貸款的直接業務指導和監管部門,本條要求銀監部門在業務操作管理等方面,為銀行提供支持。

 

(二十)保監會政策支持

 

【條文】農房抵押第18條,農地抵押第23條

 

【解讀】保監部門政策支持:保監會要鼓勵保險公司豐富產品線,盡快推出符合本辦法宗旨和要求的涉農保險產品,以及涉農房農地的保險產品。對貸款銀行而言,如同政府性擔保公司和交易平臺擔保的增信一樣,這也是一個很重要的增信安排。

 

(二十一)綜合監管及其他規定

 

1、試點地區試點工作小組業務管理

 

【條文】農房抵押第19條,農地抵押第24條

【解讀】協調跟蹤管理。

 

2、人民銀行和銀監會之分支機構監管

 

【條文】農房抵押第20條,農地抵押第25條

【解讀】人民銀行檢測管理:對監管部門的管理性要求,銀行和農民都不需要太關注本條。但銀行恐怕會涉及到一個階段后向監管部門報數的問題(可能只需要it系統升級就可以了),所以也需要大致了解一下。

 

3、銀行據此制定相應管理制度和是手寫則,并抄報監管部門

 

【條文】農房抵押第21條,農地抵押第26條

【解讀】銀行的政策落地:銀行制定農房抵押管理辦法(對借款人)、管理制度(對內部)、及操作實施細則(對業務人員),還需要根據本辦法,地方具體政策和配套措施結合本行的辦法和細則,制定方便執行的操作手冊。同時,在總行和分行層面,需要組織專分支機構及相關部門人員組織專門培訓。

 

4、以兩權為他人抵押擔保的,參照適用

 

【條文】農房抵押第22條,農地抵押第27條

【解讀】農民以農房農地為他人提供抵押擔保:如前文討論,本辦法主要是針對借款人以自己所有的農村房地抵押貸款的情形,且本辦法對以房地為他人辦理抵押擔保并未限制和禁止,而本條的規定旨在明確,為他人貸款擔保時的依據等問題。

 

5、解釋與施行

 

【條文】農房抵押第23-24條,農地抵押第28-29條

【解讀】兩個辦法的發布時間應是2016年3月中旬,公開的時間是2016年3月24日,我們看到文件就開始施行了,所以學習要抓緊呢。

 

五、附:農地抵押貸款與農房抵押貸款辦法逐條對照版



 

序號與說明

《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》(農地抵押)

《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》(農房抵押)

1

立法依據

第一條 為依法穩妥規范推進農村承包土地的經營權抵押貸款試點,加大金融對“三農”的有效支持,保護借貸當事人合法權益,根據《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》(國發〔2015〕45號)和《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣(市、區)、天津市薊縣等59個試點縣(市、區)行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》等政策規定,制定本辦法。

第一條 為依法穩妥規范推進農民住房財產權抵押貸款試點,加大金融對“三農”的有效支持,保護借貸當事人合法權益,根據《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》(國發〔2015〕45號)和《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣(市、區)、天津市薊縣等59個試點縣(市、區)行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》等政策規定,制定本辦法。

2

定義

第二條 本辦法所稱農村承包土地的經營權抵押貸款,是指以承包土地的經營權作抵押、由銀行業金融機構(以下稱貸款人)向符合條件的承包方農戶或農業經營主體發放的、在約定期限內還本付息的貸款。

第二條 本辦法所稱農民住房財產權抵押貸款,是指在不改變宅基地所有權性質的前提下,以農民住房所有權及所占宅基地使用權作為抵押、由銀行業金融機構(以下稱貸款人)向符合條件的農民住房所有人(以下稱借款人)發放的、在約定期限內還本付息的貸款。

3

范圍

第三條 本辦法所稱試點地區是指《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣(市、區)、天津市薊縣等59個試點縣(市、區)行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》明確授權開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點的縣(市、區)。

第三條 本辦法所稱試點地區是指《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣(市、區)、天津市薊縣等59個試點縣(市、區)行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》明確授權開展農民住房財產權抵押貸款試點的縣(市、區)。

農地抵押特別要求

第四條 農村承包土地的經營權抵押貸款試點堅持不改變土地公有制性質、不突破耕地紅線、不損害農民利益、不層層下達規模指標。

——

4

借款人及抵押貸款條件

第六條 通過家庭承包方式取得土地承包經營權的農戶以其獲得的土地經營權作抵押申請貸款的,應同時符合以下條件:

(一)具有完全民事行為能力,無不良信用記錄;

(二)用于抵押的承包土地沒有權屬爭議;

(三)依法擁有縣級以上人民政府或政府相關主管部門頒發的土地承包經營權證;

(四)承包方已明確告知發包方承包土地的抵押事宜。

第七條 通過合法流轉方式獲得承包土地的經營權的農業經營主體申請貸款的,應同時符合以下條件:

(一)具備農業生產經營管理能力,無不良信用記錄;

(二)用于抵押的承包土地沒有權屬爭議;

(三)已經與承包方或者經承包方書面委托的組織或個人簽訂了合法有效的經營權流轉合同,或依流轉合同取得了土地經營權權屬確認證明,并已按合同約定方式支付了土地租金;

(四)承包方同意承包土地的經營權可用于抵押及合法再流轉;

(五)承包方已明確告知發包方承包土地的抵押事宜。

第四條 借款人以農民住房所有權及所占宅基地使用權作抵押申請貸款的,應同時符合以下條件:

(一)具有完全民事行為能力,無不良信用記錄;

(二)用于抵押的房屋所有權及宅基地使用權沒有權屬爭議,依法擁有政府相關主管部門頒發的權屬證明,未列入征地拆遷范圍;

(三)除用于抵押的農民住房外,借款人應有其他長期穩定居住場所,并能夠提供相關證明材料;

(四)所在的集體經濟組織書面同意宅基地使用權隨農民住房一并抵押及處置。

以共有農民住房抵押的,還應當取得其他共有人的書面同意。

5

借款用途

第八條 借款人獲得的承包土地經營權抵押貸款,應主要用于農業生產經營等貸款人認可的合法用途。

第五條 借款人獲得的農民住房財產權抵押貸款,應當優先用于農業生產經營等貸款人認可的合法用途。

6

抵押率和貸款額度

第九條 貸款人應當統籌考慮借款人信用狀況、借款需求與償還能力、承包土地經營權價值及流轉方式等因素,合理自主確定承包土地的經營權抵押貸款抵押率和實際貸款額度。鼓勵貸款人對誠實守信、有財政貼息或農業保險等增信手段支持的借款人,適當提高貸款抵押率。

第六條 貸款人應當統籌考慮借款人信用狀況、借款需求與償還能力、用于抵押的房屋所有權及宅基地使用權價值等因素,合理自主確定農民住房財產權抵押貸款抵押率和實際貸款額度。鼓勵貸款人對誠實守信、有財政貼息、農業保險或農民住房保險等增信手段支持的借款人,適當提高貸款抵押率。 

7

利率標準

第十條 貸款人應參考人民銀行公布的同期同檔次基準利率,結合借款人的實際情況合理自主確定承包土地的經營權抵押貸款的利率。

第七條 貸款人應參考人民銀行公布的同期同檔次基準利率,結合借款人的實際情況合理自主確定農民住房財產權抵押貸款的利率。 

8

貸款期限

第十一條 貸款人應綜合考慮承包土地經營權可抵押期限、貸款用途、貸款風險、土地流轉期內租金支付方式等因素合理自主確定貸款期限。鼓勵貸款人在農村承包土地的經營權剩余使用期限內發放中長期貸款,有效增加農業生產的中長期信貸投入。

第八條 貸款人應綜合考慮借款人的年齡、貸款金額、貸款用途、還款能力和用于抵押的農民住房及宅基地狀況等因素合理自主確定貸款期限。

9

抵押物評估

第十二條借貸雙方可采取委托第三方評估機構評估、貸款人自評估或者借貸雙方協商等方式,公平、公正、客觀、合理確定農村土地經營權價值。

第九條 借貸雙方可采取委托第三方房地產評估機構評估、貸款人自評估或者雙方協商等方式,公平、公正、客觀地確定房屋所有權及宅基地使用權價值。 

10

鼓勵簡化創新,禁止增加其他費用

第十三條 鼓勵貸款人因地制宜,針對借款人需求積極創新信貸產品和服務方式,簡化貸款手續,加強貸款風險控制,全面提高貸款服務質量和效率。在承包土地的經營權抵押合同約定的貸款利率之外不得另外或變相增加其他借款費用。

第十條 鼓勵貸款人因地制宜,針對借款人需求積極創新信貸產品和服務方式,簡化貸款手續,加強貸款風險控制,全面提高貸款服務質量和效率。在農民住房財產權抵押合同約定的貸款利率之外不得另外或變相增加其它借款費用。 

11

抵押登記

第十四條 借貸雙方要按試點地區規定,在試點地區農業主管部門或試點地區政府授權的農村產權流轉交易平臺辦理承包土地的經營權抵押登記。受理抵押登記的部門應當對用于抵押的承包土地的經營權權屬進行審核、公示。

第十一條 借貸雙方要按試點地區規定,在試點地區政府確定的不動產登記機構辦理房屋所有權及宅基地使用權抵押登記。

12

抵押物處置

第十五條 因借款人不履行到期債務,或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權的,貸款人可依法采取貸款重組、按序清償、協議轉讓、交易平臺掛牌再流轉等多種方式處置抵押物,抵押物處置收益應由貸款人優先受償。

第十二條因借款人不履行到期債務,或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權的,貸款人應當結合試點地區實際情況,配合試點地區政府在保障農民基本居住權的前提下,通過貸款重組、按序清償、房產變賣或拍賣等多種方式處置抵押物,抵押物處置收益應由貸款人優先受償。變賣或拍賣抵押的農民住房,受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。

13

農村產權流轉交易平臺

第十六條 試點地區政府要依托公共資源管理平臺,推進建立縣(區)、鄉(鎮、街道)等多級聯網的農村產權流轉交易平臺,建立承包土地的經營權抵押、流轉、評估和處置的專業化服務機制,完善承包土地的經營權價值評估體系,推動承包土地的經營權流轉交易公開、公正、規范運行。

——

14

確權登記是基礎

第十七條 試點地區政府要加快推進行政轄區內農村土地承包經營權確權登記頒證,鼓勵探索通過合同鑒證、登記頒證等方式對流轉取得的農村承包土地的經營權進行權屬確認。

第十三條 試點地區政府要加快推進行政轄區內房屋所有權及宅基地使用權調查確權登記頒證工作,積極組織做好集體建設用地基準地價制定、價值評估、抵押物處置機制等配套工作。

15

風險補償基金

第十八條 鼓勵試點地區政府設立農村承包土地的經營權抵押貸款風險補償基金,用于分擔地震、冰雹、嚴重旱澇等不可抗力造成的貸款損失,或根據地方財力對農村承包土地的經營權抵押貸款給予適當貼息,增強貸款人放貸激勵。

第十四條 鼓勵試點地區政府設立農民住房財產權抵押貸款風險補償基金,用于分擔自然災害等不可抗力造成的貸款損失和保障抵押物處置期間農民基本居住權益,或根據地方財力對農民住房財產權抵押貸款給予適當貼息,增強貸款人放貸激勵。

16

政府性擔保及增信

第十九條 鼓勵試點地區通過政府性擔保公司提供擔保、農村產權交易平臺提供擔保等多種方式,為農村承包土地的經營權抵押貸款主體融資增信。

第十五條 鼓勵試點地區通過政府性擔保公司提供擔保的方式,為農民住房財產權抵押貸款主體融資增信。

17

農業部門配套工作

第二十條 試點地區農業主管部門要組織做好流轉合同鑒證評估、農村產權交易平臺搭建、承包土地的經營權價值評估、抵押物處置等配套工作。

——

18

人民銀行再貸款支持

第二十一條 試點地區人民銀行分支機構對開展農村承包土地的經營權抵押貸款業務取得良好效果的貸款人加大支農再貸款支持力度。

第十六條 試點地區人民銀行分支機構要對開展農民住房財產權抵押貸款業務取得良好效果的貸款人加大支農再貸款支持力度。

19

銀監會政策支持

第二十二條 銀行業監督管理機構要統籌研究,合理確定承包土地經營權抵押貸款的風險權重、資本計提、貸款分類等方面的計算規則和激勵政策,支持貸款人開展承包土地的經營權抵押貸款業務。

第十七條 銀行業監督管理機構要統籌研究,合理確定農民住房財產權抵押貸款的風險權重、資本計提、貸款分類等方面的計算規則和激勵政策,支持金融機構開展農民住房財產權抵押貸款業務。

20

保監會政策支持

第二十三條保險監督管理機構要加快完善農業保險政策,積極擴大試點地區農業保險品種和覆蓋范圍。通過探索開展農村承包土地的經營權抵押貸款保證保險業務等多種方式,為借款人提供增信支持。

第十八條 保險監督管理機構要加快完善農業保險和農民住房保險政策,通過探索開展農民住房財產權抵押貸款保證保險業務等多種方式,為借款人提供增信支持。

21-1

試點地區試點工作小組業務管理

第二十四條 各試點地區試點工作小組要加強統籌協調,靠實職責分工,扎實做好轄內試點組織實施、跟蹤指導和總結評估。試點期間各?。▍^、市)年末形成年度試點總結報告,要于每年1月底前(遇節假日順延)以省級人民政府名義送試點指導小組。

第十九條各試點地區試點工作小組要加強統籌協調,靠實職責分工,扎實做好轄內試點組織實施、跟蹤指導和總結評估。試點期間各省年末形成年度試點總結報告,要于每年1月底前(遇節假日順延)以省級人民政府名義送試點指導小組。

21-2

人民銀行和銀監會之分支機構監管

第二十五條 人民銀行分支機構會同銀行業監督管理機構等部門加強試點監測、業務指導和評估總結。試點縣(市、區)應提交季度總結報告和政策建議,由人民銀行副省級城市中心支行以上分支機構會同銀監局匯總,于季后20個工作日內報送試點指導小組辦公室,印送試點指導小組各成員單位。

第二十條 人民銀行分支機構會同銀行業監督管理機構等部門加強試點監測、業務指導和評估總結。試點縣(市、區)應提交季度總結報告和政策建議,由人民銀行副省級城市中心支行以上分支機構會同銀監局匯總于季后20個工作日內報送試點指導小組辦公室,印送指導小組各成員單位。

21-3

銀行據此制定相應管理制度和是手寫則,并抄報監管部門

第二十六條 各銀行業金融機構可根據本辦法有關規定制定農村承包土地的經營權抵押貸款業務管理制度及實施細則,并抄報人民銀行和銀行業監督管理機構。

第二十一條各銀行業金融機構可根據本辦法有關規定制定農民住房財產權抵押貸款管理制度及實施細則,并抄報人民銀行和銀行業監督管理機構。

21-4

以兩權為他人抵押擔保的,參照適用

第二十七條 對于以承包土地的經營權為他人貸款提供擔保的以及沒有承包到戶的農村集體土地(指耕地)的經營權用于抵押的,可參照本辦法執行。

第二十二條 對于以農民住房財產權為他人貸款提供擔保的,可參照本辦法執行。

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