十八屆三中全會對農村集體土地改革的表述引發了社會關于農民命運、城市房價的無限遐想。但新土改從哪里著手，如何協調各方利益？與前任國土資源部部長徐紹史一樣，自山東省省長履新的姜大明選擇了從存量土地管理制度的改革入手，2014年，姜大明需要厘清全面改革面臨的風險和難題。

       這幾乎是最為檢驗“改革誠意”的一場改革。

　　2013年，徐紹史從國土資源部部長的位置調任國家發改委擔任主任，接替他的是來自農業大省山東省的省長姜大明。如今他們都成為十八屆三中全會后，新一輪土地改革的關鍵執行者。

　　在距離2014年還有3天的時候，姜大明主持了2013年的最后一次部長辦公會，在這個會議上，姜大明部署國土資源部開始啟動土地管理制度改革總體框架的研究工作。在此之前，國務院辦公廳剛剛完成了土地管理制度改革工作任務的分配，國土資源部負責其中6項工作，國家發改委負責其中的3項工作，這9項工作，關乎“新土改”最終命運。

　　土地管理制度改革的利益糾葛和復雜性，遠勝其他領域。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》討論過程中，就土地管理制度改革的路徑與方向，徐紹史和姜大明多有溝通，盡管在建立城鄉統一的建設用地市場等方面，兩人早已形成共識，但他們兩個都更為關心的是，哪個領域的土地管理制度改革能夠形成整個土地管理制度改革的杠桿？

　　這一“杠桿”將在2014年漸次清晰——相比于農村集體建設用地流轉、宅基地流轉等領域的改革，存量土地的集約節約利用，既事關多方利益，又直接關乎城鎮的發展路徑與方式，更為關鍵的是，相比于農村集體土地流轉、宅基地流轉等領域的改革，存量用地集約節約利用的改革，無須背負“數億農民穩定”的壓力，也正因如此，存量土地管理制度的改革，有望成為新土改的突破點所在。

　　深圳的意義

　　在中共十八大召開之前5個月，時任國土資源部部長的徐紹史簽發了《深圳市土地管理制度改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。5個月后，徐紹史得知，在未來的政府換屆后，中央有意推薦自己出任國家發改委主任。后來，徐紹史曾對深圳的這一次土地改革嘗試，給予過“里程碑”的評價。

　　深圳向來在中國土地制度改革中曾扮演重要角色。1987年這里敲出中國“土地拍賣第一槌”，開創土地市場化交易先河，此后又率先探索統征統轉的“征轉分離”用地模式。經1992年原特區內統征和2004年的城市化轉地后，深圳成為中國第一個轄區土地全部國有化的城市。這些探索釋放出巨大的土地增值收益，反哺了深圳30年來的城市化進程。

　　新的《總體方案》推出，意味著深圳推進改革開放以來的第三次土改。和前兩次確保工業化和城市化進程中土地建設占用的高速高效不同，此次改革主要圍繞存量土地的盤活利用展開。

　　此次深圳土改，原農村土地和房屋的權屬問題，被納入土地管理制度改革的整體框架下重點推進?！犊傮w方案》在健全土地權利體系的內容中，指出了產權管理方面的核心任務：首先要明晰權益，并結合土地二次開發模式，豐富土地確權方式，探索權益實現的多元化路徑。其中改革的難點和重點，即是原農村土地權益的實現問題。

　　由于深圳城市開發建設較早，工業化進程較快，從而如今的城市中心區域產生了大量產權復雜的存量土地，對此深圳的土地改革做法是，是將政府、原村民/原村集體和二次開發主體共同引入城市二次開發過程，達成開發利益共享的預期，解決各方的確權動力問題；然后通過協商、談判，達到明晰產權和利益分享。

　　至今，這項改革已經潛行兩年時間。兩年時間中，深圳成立了全國唯一的“土地整備局”，兩年之中，整理土地67平方公里。而更為關鍵的意義在于，深圳在盤活存量建設用地過程中所設計的利益分享機制，正是其他領域土地管理制度改革的難點所在。

　　在此次改革中，與確權一樣引人矚目的，是深圳對建立市域和規劃功能片區兩層次的土地利用規劃管理體系的探索設想。按照《總體方案》，深圳未來除市域規劃、全市土地利用計劃、中心城區的農轉用方案仍按照程序上報外，各功能片區的規劃審批與調整、土地利用計劃審批與實施、農轉用方案審批都可以由省政府授權深圳市政府開展。

　　在中遠期措施上，深圳的探索包括城市更新、土地整備、城市發展單元等二次開發模式的金融保障運行機制，包括開展土地資本化理論和管理研究，探索不動產信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本化運作與管理模式。

　　醞釀全國新規

　　在國務院辦公廳分配給國土資源部的6項任務中，集約節約利用存量土地一項，赫然在列，深圳積累的經驗如何在全國推廣，現在看來將是新一輪土地管理制度改革杠桿效率的關鍵所在。而當下，國土資源部正在考慮的問題之一，就是如何制定存量用地管理新規，并且將其區別化于增量建設用地管理。

　　“國土資源部政策法規司的一位領導向我們表示，長期以來，現行土地管理的制度框架和管理手段，均是針對新增建設用地為主，對于存量用地沒有專門的管理手段和制度，在存量用地的管理領域一直沿用的是增量用地的管理手段，就存在一定的問題?！钡胤絿临Y源廳一位負責人告訴《中國經營報》記者。

　　目前，在存量用地管理新規的醞釀過程中，涉及三方面的要點以及實現路徑，一是鼓勵社會各方參與存量用地開發，包括允許原土地使用權所有人自行開發；二是妥善處理歷史遺留問題，對歷史遺留的用地問題“從舊、從寬”處理；三是制定政府與土地權利人利益共享政策。

　　按照目前的“設想”，這一利益共享機制的原則是，對納入再開發的土地，通過征收集體建設用地實施經營性開發的，土地純收益可按一定比例返還村集體；通過政府收回、收購進行再開發的，在依法補償基礎上給予原土地使用者一定獎勵。

　　上述三條原則之下，現有的“招拍掛大一統”的土地交易格局可能出現一定的調整和改變。在和地方國土系統官員就此問題溝通時，國土資源部一位高級官員就表示，“‘招拍掛’用在增量建設用地上是不錯，但存量用地也用招拍掛就值得商榷?！?/FONT>

　　按照醞釀中的制度設計，除規劃用于商品住宅等經營性房地產開發的地塊，必須由政府依法收回、收購重新招拍掛外，允許原土地使用權人自行開發、允許開發主體通過收購進行集中開發、允許農村集體經濟自行組織開發。

　　在“三個允許”的“制度框架”內，涉及劃撥土地使用權和改變土地用途、出讓年限、容積率等土地使用條件的，可采取協議方式補辦出讓手續，按規定補繳土地出讓金。從而對現有土地交易“招拍掛大一統”的格局進行了“有限突破”。

　　不過，一位不愿具名的國土資源部官員向記者強調，上述內容僅是用于醞釀階段的探討、研究，并不代表上述思路和內容已經“定案”。同時，在對歷史遺留的土地問題“從舊、從寬”處理時，一個必須遵守的前提就是對新增違法違規用地，保持嚴肅處理的力度和政策口徑。

　　全面改革“殿后”

　　記者了解到，如果存量建設用地管理體制改革的有關政策能夠推進，其他領域的土地改革也有望迅速展開，相關政策有望在城鎮建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。

　　中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在談到“新土改”時曾明確指出，土地改革有3條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

　　在業內看來，未來大規模大范圍的“土地流轉”試點改革已是大勢所趨。因此，當前亟待建立和完善的是，鼓勵土地流轉和保障農民權益的雙向配套機制。

　　此外，應不斷完善農民流出土地的利益分配機制，比如，鼓勵農民流出土地，鼓勵工商資本從事農民難以從事的農業上下游配套產業。同時，還要賦予農民對土地流轉收益更多談判權，建立跟隨糧價和物價掛鉤的租金增長機制，維護農民權益。

　　多位業內人士預測，2014年相關部門或將密集推出一系列新土改政策措施。除了修訂《土地管理法》，頒布《農村集體土地征收補償條例》《關于開展農村集體經營性建設用地使用權流轉試點工作的指導意見》等，還可能部署開展宅基地制度改革試點。有消息稱，相關政策有望在城鎮建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。

　　慎防資本風險

　　“新土改”中勇于進行試點的城市大多是根據各自城市實際情況摸著石頭過河，在探索中出現的一些問題尤其是個別地區“資本入村”帶來的農民失地“出局”風險也引發社會關注。

　　被譽為“中國改革第一村”的安徽省鳳陽縣小崗村近年來大力推進土地流轉，將土地集中后轉包、轉租招商引資，以期借工商資本“入農”帶動經濟發展。

　　但是，小崗村在“土地流轉”的過程中，工商資本大舉進入帶來新氣象的同時也出現了不少新問題，如企業經營的土地出現大面積拋荒與閑置，行政力量過多介入致使流轉中部分農民權益受損，引發當地群眾的不滿和質疑。

　　記者在此前的調查中還發現，當地出現了一些侵害農民權益的流轉“走樣”現象。比如，流轉中出現“以租代征”苗頭，農民存在失地風險；“打包租地、搭車征地”，需求不足導致的流轉率“虛高”；甚至出現農民在違背自己意愿的情況下被迫離開自己土地。

　　當地的農委干部和農民已經意識到，土地流轉用途缺乏更細化的管理規定，“資本入地”也缺乏相應的退出機制。究其根源是目前土地流轉進入門檻不嚴，從而對進入的工商資本缺乏有效監管和制約。

　　有分析指出，鳳陽縣小崗村在“新土改”探索中所遇到的問題和面臨的風險具有普遍性的意義。在土地流轉過程中，因監管不嚴而存在的其他方面的隱患還有：將非經營性建設用地強行轉化為經營性建設用地，強制農民進行土地流轉，甚至占用農民耕地等亂象在各地時有發生。用地失控現象屢見不鮮，侵害了農民自身的權益。