6月7日，成都市正式獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區兩周年。最近，國務院又批復了《成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》（下稱《總體方案》）。 進入到改革深化階段的成都試驗未來將如何推進呢？

　　昨日，由成都市委、市政府主辦的統籌城鄉發展成都論壇舉行，四川省經濟體制改革暨成都試驗區匯報會也同時召開。與會專家認為，土地制度的改革將是下一步成都統籌城鄉發展改革的重點。

　　《總體方案》允許成都在9個方面先行先試。為此，成都市正在對土地管理制度改革等10個專項方案作進一步修訂完善，制定2009～2012年階段改革行動計劃和年度工作計劃。其中，土地管理制度改革創新至為關鍵。

　　先行先試經驗得到認可

　　在國務院批準成都為改革試驗區之際，就要求其在重點領域和關鍵環節先行先試。從2003年開始以“三個集中”為核心的城鄉一體化探索5年后，成都市把農村產權制度改革作為突破口。

　　2008年，成都市發布“一號文件”，即《中共成都市委、成都市人民政府關于加強耕地保護，進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見》。其核心就是對農村土地進行確權、頒證、流轉。

　　“確權就是明晰產權主體，搭建規范流轉的平臺，發揮資源配置的效應?！?成都市農村產權改革專家組成員、四川省社科院副院長郭曉鳴說。

　　“二元結構下，城市土地可以通過競爭、通過價格信號進行資源配置，而農村土地沒有討價還價的雙邊主體?！背啥际修r村產權改革專家組成員、成都市社科院經濟研究所所長陳家澤認為。

　　《土地管理法》第47條規定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。因此，陳家澤認為，現行土地制度強化了城鄉二元結構，農村土地沒有價格博弈的過程，而是政府的壟斷定價。

　　其實，成都市農村產權制度改革就是將農民所占有的土地資源通過確權，讓他們擁有支配的權利，可以進行流轉帶來財產性收入。

　　5月初，國土資源部部長徐紹史在都江堰調研時表示，城市和農村的一切改革都始于產權制度改革，產權是社會主義市場經濟最基本的要素?，F在農村的問題在哪里？就是產權不明晰，使用權不規范。隨著農村改革的不斷深入，承包地要流轉，集體建設用地、宅基地也要流轉，而農村產權制度改革就是這一切的基礎。

　　“成都的試驗得到了認可。十七屆三中全會的文件就吸收了成都的經驗?！标惣覞烧f。成都的試驗也得到有關部委的支持。去年，國土資源部與四川省及成都市政府簽署了《共同推進國土資源管理工作促進成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設的合作協議》。

　　運用城鄉土地增減掛鉤是改革的主要手段，而這也是成都市獲得的主要“政策性收益”。陳家澤說，成都可以在全市范圍內運用這一手段進行土地的調節。也就是說，成都在其郊縣整理的土地指標可以在城市二圈層使用，而這是其他地方所不具有的。

　　“土改”還需攻堅破難

　　然而，成都的改革試驗才剛剛起步，還存在眾多制度性障礙?！按_權只是基礎性工作，還未實現土地資源充分合理地流動的目標。必須同步加快配套性改革的進程?！惫鶗曾Q說。

　　“任何一種生產要素不具有流動性就不能達到資源配置的效果。通過流動才能產生規模效應?！标惣覞烧f。

　　“對農村土地如何資本化，在改革深化階段要集中精力推動?！标惣覞烧f，“改革是還權，必須由資本化過程來表現?！?成都市試驗的目標就是，讓農村產權自由、自主流轉，城鄉產權實現同證、同權。

　　郭曉鳴認為，要做到這一步需要在土地股份合作、土地金融制度、擔保和保險制度、土地管理制度方面進行突破。

　　“小規模的流轉與較大規模的土地資源的需求存在差距。農民需要采取集體行動，通過股份合作來聚集資源。目前，確權后的流轉還是以政府為主體?！惫鶗曾Q說，成都市已經有一些探索，但是也存在一些問題，需要防范風險，構造內部治理結構，這需要探索規范土地股份合作的落實。

　　另外，土地金融制度供給的缺乏也是造成流動障礙的主要因素?！澳壳?，農村土地產權還不是完整的產權，應該賦予完整的抵押功能。而金融機構對此缺乏內在的沖動，需要政策的突破，單純靠金融機構自身的創新是很困難的?！?

　　“擔保、保險制度應加快建立，土地流轉過程中，必然帶來新的生產性要求，會放大風險，單純靠農業投資者承擔風險是不夠的?！惫鶗曾Q說。

　　更為關鍵的是土地制度改革，郭曉鳴說：“構造新型的土地管理制度，在土地流轉過程中，原來的土地管理體制下，農民利益沒有得到保障?！?

　　其實，地震給成都的土地制度改革提供了機遇。而這表現為災區施行的“聯建房”政策，但目前，在產權制度改革基礎上形成的聯建政策只限于災區，還不能在非災區實施。如何更進一步推進這項試驗還面臨很多問題。