最高法院案例 :國有土地上被征收房屋價值評估時點的確定原則

最高法院案例 :國有土地上被征收房屋價值評估時點的確定原則


行政涉法  行政涉法研究  3月20日

【裁判要旨】

1.國有土地上被征收房屋價值評估時點的確定原則

基于《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征補條例》)《國有土地上房屋征收評估辦法》《房地產估價規范》《房地產抵押估價指導意見》等規定,市、縣級人民政府因公共利益征收國有土地上被征收人房屋時,應當對被征收人給予公平補償;而公平補償的基本要求即為不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。市、縣級人民政府在以征收決定公告日作為評估時點后,應當盡可能快速通過簽訂補償安置協議或者作出補償決定的方式,及時對被征收人進行補償,并固定雙方的權利義務,確保補償的實質公平。因此,對上述法律規定中有關“被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日”的規定,就應當結合《征補條例》有關“公平補償”條款,作統一的法律解釋,而不能靜止、孤立、機械地強調不論征收項目大小、征收項目實施日期、以及是否存在市、縣級人民政府及其職能部門的單方責任,也不考慮實際協議簽訂日或者補償決定作出日甚至實際貨幣補償款支付到位日的區別,均以征收決定公告之日作為評估時點。

2.確定國有土地上被征收房屋價值評估時點應當考慮的因素

人民法院不宜動輒輕率否定以“征收決定公告之日”作為評估時點的合理性。應結合以下因素綜合判斷:

(1)注意當地房地產市場價格波動的幅度并考慮評估報告的“應用有效期”。要參考《房地產抵押估價指導意見》第二十六條規定,從估價報告出具之日起計,無正當理由的,市、縣級人民政府一般宜在一年內簽訂補償安置協議或者作出補償決定。

(2)市、縣級人民政府未在一年內作出補償決定,是否存在可歸責于被征收人的原因。

(3)補償決定時點明顯遲延且主要歸責于市、縣級人民政府與其職能部門自身原因的,同時房地產市場價格發生劇烈波動,按照超過“應用有效期”的評估報告補償,明顯不利于被征收人得到公平補償的,則不宜再堅持必須以“征收決定公告之日”為確定補償的評估時點。

(4)堅持《征補條例》第二十七條規定的實施房屋征收應當先補償、后搬遷。此處的“對被征收人給予補償后”應當作限縮性理解,即不僅僅是簽訂協議或者作出補償決定,而應理解為補償協議約定或者補償決定確定的款項已經交付(被征收人不接受的已經依法提存)、周轉用房或者產權調換房屋已經交付(被征收人不接受的已經依法提存相關憑證與鑰匙)。

(5)征收房屋范圍是否過大,難以在一年內實施完畢,并存在分期實施征收決定情形,且被征收房屋在強制搬遷前仍然繼續由被征收人正常使用等因素。

3.補償安置糾紛不能久拖不決

當被征收人所提要求明顯不符合法律規定而無法滿足時,市、縣級人民政府應當及時依法作出書面補償決定,固定并提存相應補償內容,而不能怠于履行補償安置職責,以反復協商代替補償決定,甚至以拖待變以致久拖不決,造成補償安置糾紛經年得不到解決。此既損害被征收人補償安置權益,又提高相應補償安置成本,還損害政府依法行政的形象。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

(2018)最高法行再202號

再審申請人(一審原告、二審上訴人):居李,女,1958年6月10日出生,漢族,住福建省福州市鼓樓區。

再審申請人(一審原告、二審上訴人):李瓊,女,1932年10月9日出生,漢族,住福建省福州市鼓樓區。

再審申請人(一審原告、二審上訴人):居文,女,1966年7月5日出生,漢族,住福建省福州市鼓樓區。

再審申請人李瓊、居文的委托訴訟代理人:居李,女,1958年6月10日出生,漢族,住福建省福州市鼓樓區,系再審申請人李瓊長女,再審申請人居文之姐。

被申請人(一審被告、二審被上訴人):福州市鼓樓區人民政府。住所地:福建省福州市鼓樓區津泰路98號。

法定代表人:朱訓志,區長。

委托訴訟代理人:張鴻羽,福州市鼓樓區人民政府工作人員。

委托訴訟代理人:王曉昉,國浩律師(福州)事務所律師。

再審申請人居李、李瓊、居文(以下簡稱居李等3人)訴被申請人福州市鼓樓區人民政府(以下簡稱鼓樓區政府)房屋征收補償決定一案,福建省福州市中級人民法院于2016年12月14日作出(2016)閩01行初216號行政判決,駁回居李等3人的訴訟請求。居李等3人不服提起上訴后,福建省高級人民法院于2017年8月30日作出(2017)閩行終158號行政判決,駁回上訴,維持一審判決。居李等3人仍不服,在法定期限內向本院申請再審。本院于2018年12月3日作出(2017)最高法行申8460號行政裁定,提審本案,并依法組成合議庭對本案進行了審理,現已審理終結。

一、二審法院經審理查明,2013年7月19日,鼓樓區政府作出鼓房征〔2013〕32號《福州市鼓樓區人民政府房屋征收決定書》(以下簡稱32號《征收決定書》)并公告,征收范圍為:鼓二小以西、石井巷以南用地范圍內國有土地上的所有房屋(具體范圍以規劃紅線圖為準)?!豆臉堑诙行男W以西地塊舊屋區改造項目國有土地上房屋征收補償方案》作為征收決定的附件于同日公布,補償實行貨幣補償和產權調換相結合的方式。本次征收活動的房屋征收部門為福州市鼓樓區住房保障和房產管理局(原名為福州市鼓樓區房地產管理局,以下簡稱鼓樓區房管局),征收實施單位為福州市鼓樓區城建房屋征收工程處(原名為福州市鼓樓區城建拆遷工程處,以下簡稱鼓樓區房屋征收處)。簽約期限為2013年7月30日至2013年9月7日。

鼓樓區南營77號1座504單元房屋在上述項目征收范圍內,于1997年9月25日獲發榕房S字第081211號《房屋所有權證》,房屋所有權人為居新,屋式結構為混合結構,產權面積為私有面積89.74㎡,共有面積8.30㎡。居新于2014年6月15日去世后,該房屋由其妻李瓊及其女居李、居文共同居住使用。

鼓樓區房屋征收處分別于2015年4月15日、2015年7月27日向李瓊作出《約談通知》并分別于2015年4月15日、2015年7月28日留置送達南營77號1座504單元;于2016年1月13日對李瓊作出《約談通知》并于當日送達李瓊本人。李瓊于2016年1月20日至原東街街道辦事處進行協商,但未與鼓樓區房管局達成協議。鼓樓區房屋征收處于2016年2月1日對居文、居李作出《約談通知》并于同日在軍門社區工作人員的見證下進行送達,由李瓊代收但其未在送達回證上簽字;鼓樓區房屋征收處于2016年3月31日對居李、居文分別作出《約談通知》并于同日送達,由李瓊代收但其未在送達回證上簽字。2016年4月7日,居李、居文至原東街街道辦事處進行協商,但未與鼓樓區房管局達成協議。鼓樓區房管局在此過程中提出如下補償方案與居李等3人協商:南營77號1座504單元房屋,產權面積98.06㎡,可安置135㎡楊橋新苑一套單元房,退還差價款41451元,如選擇增房15㎡至150㎡,被征收人應繳納差價款136040元。

另,2013年3月8日,鼓樓區房管局通過公開抽號方式,選定福建君健房地產評估咨詢有限公司(以下簡稱君健公司)為涉案項目房屋補償價格評估機構。因居李等3人在征收補償方案規定的簽約期限內未與鼓樓區房管局達成征收補償協議,君健公司對居李等3人被征收房屋和產權調換房屋的房地產市場價格進行了評估,估價時點為2013年7月19日。君健公司于2013年11月5日作出的君健房評字〔2013〕054宸號《房地產估價報告》(以下簡稱054宸號《估價報告》)確定被征收房屋房地產市場價格為1244814元,單價為12697元/㎡。2015年4月15日,鼓樓區房屋征收處的工作人員在軍門社區工作人員見證下,將054宸號《估價報告》留置送達李瓊。2015年6月3日,鼓樓區房屋征收處的工作人員在軍門社區工作人員見證下,將分戶評估報告的說明函送達李瓊,但其拒絕簽字。

2015年5月26日,福州市房地產價格評估專家委員會根據鼓樓區房管局的申請作出榕房拆估鑒字[2015]第401號《鑒定意見》,認為評估報告存在部分技術問題,請評估機構修正錯誤,重新出具評估報告。君健公司于2015年6月5日作出君健房評字〔2013〕54G1宸號《房地產估價報告》(以下簡稱54G1宸號《估價報告》),確定被征收房屋房地產市場價格為1244814元,單價為12697元/㎡。根據鼓樓區房管局的申請,福州市房地產價格評估專家委員會于2015年6月5日作出榕房拆估鑒字[2015]第403號《鑒定意見》,維持54G1宸號《估價報告》。君健公司于2015年9月15日作出君健房估字〔2015〕126號《房地產估價報告》,確定產權調換的位于鼓樓區楊橋××#樓××單元擬建安置房屋房地產市場價格為1381749元,單價為11364元/㎡。福州市房地產價格評估專家委員會于2015年12月23日作出榕房拆估鑒字[2015]第1552號《鑒定報告》,維持君健房估字〔2015〕126號《房地產估價報告》。

2015年7月28日,鼓樓區房屋征收處的工作人員在軍門社區工作人員見證下,將54G1宸號《估價報告》、榕房拆估鑒字[2015]第401號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字[2015]第403號《鑒定意見》留置送達李瓊。2015年9月22日,鼓樓區房屋征收處的工作人員向李瓊留置送達君健房估字〔2015〕126號《房地產估價報告》。2016年1月13日,鼓樓區房屋征收處的工作人員將榕房拆估鑒字[2015]第1552號《鑒定報告》送達李瓊。2016年3月31日,鼓樓區房屋征收處的工作人員在軍門社區工作人員的見證下,向居李、居文分別進行送達榕房拆估鑒字[2015]第401號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字[2015]第403號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字[2015]第1552號《鑒定報告》《分戶評估報告說明》、054宸號《估價報告》、54G1宸號《估價報告》、君健房估字〔2015〕126號《房地產估價報告》,相關材料由李瓊代收但其未在送達回證上簽字。

2015年3月18日,鼓樓區政府作出鼓房征〔2015〕12號《福州市鼓樓區人民政府關于鼓樓第二中心小學以西地塊舊屋區改造項目國有土地上房屋征收補償方案的補充告知書》,增加楊橋新城(現房)作為該項目產權置換安置房源,該安置房源對接價格為10575元/㎡。福州市鼓樓區舊屋區舊村改造工作辦公室于2015年3月19日作出鼓舊改[2015]28號《關于提供20套房源作為東街街道辦事處周邊和鼓二小以西地塊項目房屋征收補償決定用房的通知》,其中將楊橋新苑11套房源作為前述項目房屋征收補償決定用房;于2015年9月9日作出鼓舊改[2015]118號《關于調整鼓二小以西地塊改造項目房屋征收補償決定安置用房的函》,調整楊橋新苑2#樓3304單元(建筑面積121.59㎡)作為該項目房屋征收補償決定的安置用房。

2016年4月18日,鼓樓區房管局報請鼓樓區政府作出房屋征收補償決定。2016年4月21日,鼓樓區政府向居李等3人作出鼓房征調字〔2016〕19號《房屋征收調查通知書》,并于同日在軍門社區工作人員的見證下送達李瓊,但其拒絕在送達回證上簽字。2016年4月28日,居李至原××東街街道辦事處接受調查、詢問;李瓊、居文未前往接受調查、詢問。

2016年5月23日,鼓樓區政府對居李等3人作出鼓房征償字〔2016〕13號《福州市鼓樓區人民政府房屋征收補償決定書》(以下簡稱13號《補償決定書》),決定:一、區房屋征收部門應當對鼓樓區南營77號1座504單元房屋征收以產權調換方式安置現房鼓樓區楊橋××#樓××單元,建筑面積121.59㎡的住宅,產權調換差價款為136935元(計算方法:1381749元—1244814元),安置房仍由你使用。同時,支付你搬遷補助費1470.6元,另給予增發3個月過渡費2941.2元。二、你應當在接到本征收補償決定書之日起十五日內將位于鼓樓區南營77號1座504單元房屋騰空并交付區房屋征收部門。同日,在軍門社區工作人員的見證下,鼓樓區政府將13號《補償決定書》送達李瓊,但其拒絕在送達回證上簽字。同日,鼓樓區房管局在軍門社區工作人員的見證下在南營77號1座504單元門口張貼13號《補償決定書》。居李等3人不服,遂于2016年7月28日向一審法院提起行政訴訟。

一審法院認為,根據《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征補條例》)第四條第一款“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作”的規定,鼓樓區政府具有對本行政區域房屋作出征收決定及補償決定的法定職責。鼓樓區政府于2013年7月19日作出的32號《征收決定書》至今具有法律效力。南營77號1座504單元房屋在被征收范圍內,鼓樓區政府有權對該房屋作出征收補償決定。鼓樓區政府作出13號《補償決定書》,權力來源合法。居李等3人系13號《補償決定書》的相對人,且系涉案房屋的實際居住人、使用人,有權提起本案行政訴訟。

32號《征收決定書》作出時,鼓樓區政府同時公布了《鼓樓第二中心小學以西地塊舊屋區改造項目國有土地上房屋征收補償方案》。居李等3人作為涉案房屋的實際居住人、使用人,在征收補償方案規定的簽約期限內未與鼓樓區房管局簽訂征收補償協議,鼓樓區房管局依據該補償方案中確定的補償辦法,將居李等3人所有的被征收房屋和擬用于產權置換的房屋委托君健公司進行了評估。君健公司對被征收的房屋作出的054宸號《估價報告》,經福州市房地產價格評估專家委員會鑒定后按要求進行了修正,修正后的54G1宸號《估價報告》經福州市房地產價格評估專家委員會再次鑒定后予以維持。福州市房地產價格評估專家委員會經鑒定對君健公司針對產權調換房屋作出的君健房估字〔2015〕126號《房地產估價報告》予以維持。54G1宸號《估價報告》及君健房估字〔2015〕126號《房地產估價報告》均系由兩名注冊房地產估價師簽字并加蓋具有評估資質的評估機構的公章,估價時點符合規定,評估程序亦無明顯不當,并且得到評估專家委員會的認可;鼓樓區房管局已將上述估價報告在社區工作人員見證下進行了送達。故鼓樓區政府將上述估價報告作為被訴房屋征收補償決定的依據,根據《鼓樓第二中心小學以西地塊舊屋區改造項目國有土地上房屋征收補償方案》的相關規定,對于確認涉案房屋產權面積98.04㎡予以補償安置,具有事實依據。據此,在涉案房屋產權人死亡的情況下,鼓樓區政府以產權調換方式就近安置居李等3人現房鼓樓區楊橋××#樓××單元(建筑面積121.59㎡)的住宅,未違反法律規定。

鼓樓區房管局在就征收補償與居李等3人進行協商未達成協議的情況下,報請鼓樓區政府作出補償決定。鼓樓區政府在作出征收補償決定前,將《房屋征收調查通知書》在軍門社區工作人員的見證下送達李瓊。2016年4月28日,居李至原××東街街道辦事處接受調查、詢問;李瓊、居文未前往接受調查、詢問。鼓樓區政府遂于2016年5月23日作出13號《補償決定書》,并于同日在軍門社區工作人員的見證下送達李瓊,并在涉案房屋門口張貼13號《補償決定書》,程序符合法律規定。

關于居李等3人提出的未入戶勘測的問題。根據54G1宸號《估價報告》的記載,評估人員未進入涉案房屋內部進行現場查勘系因為被征收人的原因所致,且對此已由除征收人和評估公司以外的無利害關系的第三人進行見證簽名。因被征收房屋系依法登記產權的不動產,評估公司在無法進入涉案房屋內部進行實地查勘的情況下,依據產權登記情況和參照該區域同類型被征收房屋情況對涉案房屋室內戶型、平面布局及新舊程度作出了認定。據此,鼓樓區政府依據《拆遷房屋產權查詢核對表》和《房地產估價報告》,確定被征收范圍內建筑的性質與面積,并無不當。

關于居李等3人提出的評估機構選定不合法的問題。本案中,由于被征收人未協商選定評估機構或自行選定形成多數意見,鼓樓區房管局于2013年3月8日進行公開抽號,選定君健公司為涉案項目房屋補償價格評估機構。該項目房屋價格評估機構通過公開抽號的方式選定,符合隨機選定的確定方式,符合《征補條例》第二十條的規定,程序合法。居李等3人認為評估機構系鼓樓區政府單方選定,違反法律規定的理由不能成立。

居李等3人提出的鼓樓區政府未將征收補償決定予以公告、未組織被征收人進行聽證、征收并非為公益項目、征收涉及的《建設項目選址意見書》過期等理由,均系針對32號《征收決定書》提出的異議,因該決定書作出后并未經法定程序被撤銷、確認違法或無效,尚具有法律效力,且該《征收決定書》并非本案審查對象,故居李等3人提出的32號《征收決定書》違法,以該決定書為依據作出的13號《補償決定書》亦違法的訴訟理由,缺乏依據,不予支持。

綜上,居李等3人在房屋征收決定規定的征收期限內未能與征收部門達成補償安置協議,在對居李等3人的房屋進行評估后,鼓樓區房管局報請鼓樓區政府作出補償決定。鼓樓區政府作出13號《補償決定書》,確定了房屋產權調換差價、產權調換安置地點、搬遷費、過渡費用等相關內容,認定事實清楚,適用依據正確,程序合法。據此,居李等3人的訴訟請求及主張均不能成立,判決駁回其訴訟請求。

二審法院認為,本案被訴行政行為是鼓樓區政府于2016年5月23日作出的13號《補償決定書》。作為補償決定前置條件的32號《征收決定書》,在未經有權機關撤銷前,應認定其法律效力。在居李等3人相關的訴32號《征收決定書》一案中,二審法院(2017)閩行終419號行政裁定以起訴超過法定期限為由,駁回居李等3人的起訴。居李等3人主張相關征收決定違法,故被訴征收補償決定亦違法的理由不能成立。

在被征收人無法協商選定房地產價格評估機構的情況下,鼓樓區房管局通過公開抽號的方式選定評估機構,符合《征補條例》第二十條的規定。根據《征補條例》第十九條和《國有土地上房屋征收評估辦法》(以下簡稱《評估辦法》)第十條規定,被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日。二審法院生效的(2016)閩行終664號行政裁定已經認定,鼓樓區政府于2013年7月19日作出32號《征收決定書》,同日在征收范圍內進行了張貼公告。因此,本案評估機構作出的評估報告采用2013年7月19日作為評估時點,符合法律規定。本案房屋補償價格評估機構由鼓樓區房管局通過公開抽號選定,被征收房屋和擬安置房屋經房地產價格評估機構評估,最終均經過房地產價格評估專家委員會鑒定,并依法向居李等3人送達。居李等3人主張房地產價格評估機構未經雙方協商,由鼓樓區政府單方選定違法,缺乏事實和法律依據。本案相關評估報告已經依法送達居李等3人,居李等3人未依照法律規定向房地產價格評估機構申請復核評估,沒有證據證明相關評估報告對涉案房屋價值的評估結果明顯不當,相關評估結果應作為鼓樓區政府作出征收補償決定的依據。居李等3人關于評估報告反映情況不實,違背公平原則的主張,缺乏事實根據,不予支持。因此,鼓樓區政府作出的征收補償決定并無不當。一審判決認定事實清楚,適用法律正確,程序合法,應予維持。居李等3人的上訴理由不能成立,據此,判決駁回其上訴,維持一審判決。

居李等3人向本院申請再審,請求:1.依法撤銷二審判決并發回重審;2.撤銷13號《補償決定書》。居李等3人申請再審的主要事實和理由為:本案《建設項目選址意見書》已過期,即“鼓樓第二中心小學以西地塊舊屋區改造”項目已不存在,32號《征收決定書》中列出的征收范圍無法律法規依據,13號《補償決定書》違法。本案用地不是公益建設用地,鼓樓區政府以“舊城區改造”為名實施征收,有借舊城區改造之名實施低成本征收公民房屋的嫌疑。房地產價格評估機構壓低評估價,且未入戶查勘,評估報告沒有體現房屋價值。房地產價格評估機構于2013年11月5日作出的第一份評估報告注明的使用有效期是一年。2015年6月5日作出的第二份評估報告注明的使用有效期是從報告出具之日起算,到該項征收工作結束之日,而兩份評估報告的評估時點、房屋單價、總價均相同。

被申請人鼓樓區政府辯稱,涉案土地確系“鼓樓第二中心小學以西地塊舊屋區改造”項目,且涉案征收決定合法性問題不屬于本案再審審查范疇。鼓樓區政府在2013年3月1日發布房屋征收告知書,由于被征收人在規定的期限內沒有選定評估機構,房屋征收部門在3月8日通過公開抽號方式選定了評估機構,程序合法。關于入戶調查的問題。因為居李戶拒不配合,調查人員無法進入被征收房屋,遂參照同類型房屋進行評估。鼓樓區政府雖然在2016年5月23日才作出13號《補償決定書》,但由于被征收房屋與用于產權調換的房屋的評估時點均為2013年7月19日,且以此為基準對居李戶進行產權調換并結算差價款,并不違反法律規定;且后來兩處房屋價格均已上漲,并無不公平之處。第一份評估報告存在估價師注冊證有效期已過等問題,所以進行鑒定以及重新評估。鼓樓區政府依據新評估報告以及補償安置方案等作出補償決定,并向居李等3人送達并公告,程序合法。居李等3人的再審申請不符合法律規定,請求駁回居李等3人的再審申請。

本院另查明:君健公司于2013年11月5日作出并于2015年4月15日送達的054宸號《估價報告》對估價報告使用有效期的表述為:本估價報告為特定目的使用的有效期為一年,從報告出具之日開始計算,即從2013年11月5日至2014年11月4日。君健公司于2015年6月5日作出并于2016年3月31日送達的54G1宸號《估價報告》對估價報告使用有效期的表述為:“本估價報告作為特定目的使用的期限從本報告出具之日算起,至該項目征收補償工作結束之日”。

本院認為,結合一、二審法院判決與當事人在再審期間的訴辯意見,本案的爭議焦點為:征收人在原評估報告載明的一年應用有效期內,未與被征收人簽訂補償安置協議,也不及時作出補償決定又無合理理由,作出補償決定時點與征收決定公告時點明顯不合理遲延,且同期被征收房屋價格上漲幅度明顯高于產權調換房屋的,是否仍應以征收決定公告時點作為評估時點,并以此結算被征收房屋與產權調換房屋的差價款。

《征補條例》第二條規定,為了公共利益的需要,征收國有土地上單位、個人的房屋,應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收人)給予公平補償;第十三條規定,市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告;第十九條規定,對被征收房屋價值的補償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值,由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。對評估確定的被征收房屋價值有異議的,可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的,可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。第二十六條規定,房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議,由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定,按照征收補償方案作出補償決定,并在房屋征收范圍內予以公告?!对u估辦法》第八條規定,被征收房屋價值評估目的應當表述為“為房屋征收部門與被征收人確定被征收房屋價值的補償提供依據,評估被征收房屋的價值”。用于產權調換房屋價值評估目的應當表述為“為房屋征收部門與被征收人計算被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值的差價提供依據,評估用于產權調換房屋的價值”;第十條規定,被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日。用于產權調換房屋價值評估時點應當與被征收房屋價值評估時點一致。第十一條規定,被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權在正常交易情況下,由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點自愿進行交易的金額,但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。第三十條規定,被征收房屋的類似房地產是指與被征收房屋的區位、用途、權利性質、檔次、新舊程度、規模、建筑結構等相同或者相似的房地產。被征收房屋類似房地產的市場價格是指被征收房屋的類似房地產在評估時點的平均交易價格。確定被征收房屋類似房地產的市場價格,應當剔除偶然的和不正常的因素?!斗康禺a估價規范》5.7.3規定,國有土地上房屋征收評估,包括被征收房屋價值評估、用于產權調換房屋價值評估、開發程度、交通條件、周圍環境和景觀、外部配套設施、利用現狀、規劃條件、權屬狀況等?!斗康禺a抵押估價指導意見》第二十六條規定,估價報告應用有效期從估價報告出具之日起計,不得超過一年;房地產估價師預計估價對象的市場價格將有較大變化的,應當縮短估價報告應用有效期。超過估價報告應用有效期使用估價報告的,相關責任由使用者承擔。在估價報告應用有效期內使用估價報告的,相關責任由出具估價報告的估價機構承擔,但使用者不當使用的除外。已經廢止的《城市房屋拆遷估價指導意見》第十一條第二款規定,拆遷估價時點一般為房屋拆遷許可證頒發之日。拆遷規模大、分期分段實施的,以當期(段)房屋拆遷實施之日為估價時點。

基于上述行政法規規章等一系列規定,市、縣級人民政府因公共利益征收國有土地上被征收人房屋時,應當對被征收人給予公平補償;而公平補償的基本要求即為不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。但近年來由于房屋價格波動幅度較大,如果征收決定公告日、簽訂補償協議日或者作出補償決定日、強制搬遷日以及實際支付貨幣補償金日之間差距較大,尤其是如果確定并支付貨幣補償金時點明顯遲延于房屋價值的評估時點(征收決定公告時點),則難以保障被征收人得到的貨幣補償金能夠購買被征收房屋類似房地產,無法體現公平補償原則。即使是以產權調換方式進行的補償安置,由于被征收房屋通常位于中心城區而產權調換房屋可能位于次中心城區,而中心城區房屋價格上漲幅度一般而言要高于次中心城區房屋價格的上漲幅度。因此,市、縣級人民政府在以征收決定公告日作為評估時點后,應當盡可能快速通過簽訂補償安置協議或者作出補償決定的方式,及時對被征收人進行補償,并固定雙方的權利義務,確保補償的實質公平。因此,對上述法律規定中有關“被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日”的規定,就應當結合《征補條例》有關“公平補償”條款,作統一的法律解釋,而不能靜止、孤立、機械地強調不論征收項目大小、征收項目實施日期、以及是否存在市、縣級人民政府及其職能部門的單方責任,也不考慮實際協議簽訂日或者補償決定作出日甚至實際貨幣補償款支付到位日的區別,均以征收決定公告之日作為評估時點。

顯然,《征補條例》未明確規定市、縣級人民政府與其職能部門應當在征收決定公告后何期限內必須以補償安置協議或者補償決定方式解決補償安置問題,《征補條例》等法律文件也未規定如何判斷相應的“合理期限”。因此,人民法院也不宜動輒輕率否定以“征收決定公告之日”作為評估時點的合理性,也不宜簡單以“征收決定公告之日”起或者估價報告出具之日起的“一年”或者“兩年”作為判斷標準。但《征補條例》有關及時補償的立法精神,第二十六條有關在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議即應當作出補償決定的規定,以及房地產市場價格波動的劇烈性,仍然可以為人民法院確定相應的合理期限提供指引。人民法院對在“征收決定公告之日”或者估價報告出具之日起的一年后作出的補償決定是否仍應繼續堅持以“征收決定公告之日”為確定補償的評估時點,應結合以下因素綜合判斷:一是注意當地房地產市場價格波動的幅度并考慮評估報告的“應用有效期”。要參考《房地產抵押估價指導意見》第二十六條規定,原則上應當在估價報告應用有效期內作出補償決定,從估價報告出具之日起計,無正當理由的,市、縣級人民政府一般宜在一年內簽訂補償安置協議或者作出補償決定。二是市、縣級人民政府未在一年內作出補償決定,是否存在可歸責于被征收人的原因。如被征收人以種種理由拒絕配合征收補償工作致使征收與補償程序延誤的、被征收人拒絕入戶調查致使評估工作延誤的、被征收人依法對評估報告復核、鑒定致使補償決定遲延的、被征收人要求繼續就補償安置問題協商致使補償決定未及時作出的,等等,在此等情形下,人民法院不宜以補償決定未在一年內作出而另行確定補償評估時點。三是補償決定時點明顯遲延且主要歸責于市、縣級人民政府與其職能部門自身原因的,同時房地產市場價格發生劇烈波動,按照超過“應用有效期”的評估報告補償,明顯不利于被征收人得到公平補償的,則不宜再堅持必須以“征收決定公告之日”為確定補償的評估時點。四是堅持《征補條例》第二十七條規定的實施房屋征收應當先補償、后搬遷。即“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后,被征收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷?!贝颂幍摹皩Ρ徽魇杖私o予補償后”應當作限縮性理解,即不僅僅是簽訂協議或者作出補償決定,而應理解為補償協議約定或者補償決定確定的款項已經交付(被征收人不接受的已經依法提存)、周轉用房或者產權調換房屋已經交付(被征收人不接受的已經依法提存相關憑證與鑰匙)。此時,市、縣級人民政府申請強制搬遷的條件才符合《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》。五是征收房屋范圍是否過大,難以在一年內實施完畢,并存在分期實施征收決定情形,且被征收房屋在強制搬遷前仍然繼續由被征收人正常使用等因素。

對本案而言,鼓樓區政府于2013年7月19日作出32號《征收決定書》并于同日公告,此即應為確定涉案房屋市場價格的評估時點。32號《征收決定書》載明“簽約期限為2013年7月30日至2013年9月7日”。而根據《征補條例》第二十六條有關在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議即應作出補償決定的規定,鼓樓區政府在2013年9月7日簽約期限屆滿后,即應立即啟動作出補償決定程序,并在合理的期限內作出補償決定。然而,由于相關評估報告遲至2015年4月15日才向被征收人送達,從而導致鼓樓區政府因其自身原因未能在2013年9月7日簽約期限屆滿后的合理期限內及時作出補償決定。

具體而言:君健公司雖于2013年11月5日作出054宸號《估價報告》,并確定被征收房屋房地產市場價格為1244814元,單價為12697元/㎡。但該報告有關“應用有效期”的表述為:本估價報告為特定目的使用的有效期為一年,從報告出具之日開始計算,即從2013年11月5日至2014年11月4日。而鼓樓區房屋征收處并未及時將該估價報告送達被征收人,而是在2015年4月15日、2016年3月31日才分別向各被征收人送達。對此種不符合情理的延遲,鼓樓區政府并未作出合理說明,只能視為系其與職能部門自身原因造成。而更為重要的是,福州市房地產價格評估專家委員會根據鼓樓區房管局的申請于2015年5月26日作出的榕房拆估鑒字[2015]第401號《鑒定意見》又認為評估報告存在部分技術問題,請評估機構修正錯誤,重新出具評估報告。君健公司于2015年6月5日作出54G1宸號《估價報告》,除了將054宸號《估價報告》載明的應用有效期一年刪除后,對于評估時點與評估價格并未作出任何改變。鼓樓區房屋征收處于2015年7月28日、2016年3月31日才將54G1宸號《估價報告》分別送達各被征收人。而君健公司遲至2015年9月15日才對用于產權調換的位于鼓樓區楊橋××#樓××單元房屋作出君健房估字〔2015〕126號《房地產估價報告》,確定產權調換房屋價格為1381749元,單價為11364元/㎡,鼓樓區房屋征收處于2015年9月22日、2016年3月31日才向被征收人送達。而遲至2016年3月31日,榕房拆估鑒字[2015]第401號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字[2015]第403號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字[2015]第1552號《鑒定報告》《分戶評估報告說明》、君健房估字〔2015〕126號《房地產估價報告》,才送達被征收人居李、居文。鼓樓區政府最終作出補償決定時間已經遲延至2016年5月23日。

也即,2013年7月19日32號《征收決定書》公告后,鼓樓區政府及相關部門在2015年9月才完成被征收房屋和產權調換房屋的估價報告,并遲延至2016年3月31日才最終完成相關評估報告的送達程序,2016年5月23日才作出補償決定,固定補償安置內容。鼓樓區政府對此種不合理的遲延未能作出合理說明。2016年5月23日,鼓樓區政府作出13號《補償決定書》時,被征收房屋與產權調換房屋的價格已經發生較大變化,如再堅持以2013年7月19日32號《征收決定書》公告之日作為評估時點,將不利于實現公平補償。事實上,現行法律制度下的征收與房屋強制贖買有一定的相似性,而市場經濟條件下的房屋買賣在交付房屋與交付購買金時間間隔過長情況下的定價機制,以房屋實際交付時點確定的價格更為公平合理,即以一方交付房屋另一方交付購買金更為適宜;而房屋征收中的產權調換類似于以房換房,以雙方同時交付房屋時點更為適宜。而對于以補償決定而非補償協議方式進行的產權調換而言,在補償決定明顯存在不合理遲延的情況下,以補償決定作出時點作為確定房屋價值的評估時點,也更有利于實現公平補償;此時的補償決定書類似于以房換房的交割書,征收人與被征收人權利義務自補償決定書作出之日起,始得固定;被征收人有異議的,只能通過復議或者訴訟渠道解決。因此,本案被征收房屋和產權調換房屋價值評估時點,不宜再確定為征收決定公告時點的2013年7月19日,而應當確定為補償決定作出時點的2016年5月23日。鼓樓區政府雖辯稱因被征收人不配合以及雙方多次協商從而導致2016年始作出補償決定,但鼓樓區政府作為征收主體在被征收人不配合征收補償程序時,依法有權作出相應處置。當被征收人所提要求明顯不符合法律規定而無法滿足時,應當及時依法作出書面補償決定,固定并提存相應補償內容,而不能怠于履行補償安置職責,以反復協商代替補償決定,甚至以拖待變以致久拖不決,造成補償安置糾紛經年得不到解決。此既損害被征收人補償安置權益,又提高相應補償安置成本,還損害政府依法行政的形象,應當引以為戒。

綜上,鼓樓區政府作出13號《補償決定書》,確定以產權調換方式進行補償安置,并以市場評估價方式確定被征收房屋與產權調換房屋的差價,符合相關法律與《征補條例》的規定,人民法院應當予以支持;但在無正當理由的情況下,遲延履行補償安置義務,則應承擔房屋價格上漲帶來的風險。一、二審法院支持鼓樓區政府以2013年7月19日為評估時點確定房屋價格,系對《征補條例》及前述一系列規定的錯誤理解,應予糾正。居李等3人有關本案征收行為違法的主張,不屬本案的審查范圍。居李等3人有關評估機構未入室調查構成違法的主張,與《評估辦法》第二十八條有關“在房屋征收評估過程中,房屋征收部門或者被征收人不配合、不提供相關資料的,房地產價格評估機構應當在評估報告中說明有關情況”的規定不一致,不應予以支持;被征收人拒不配合征收與補償調查的不利后果,應自行承擔。但相關評估機構在再次評估時對被征收房屋室內裝飾裝修價值應作出合理估價,同時評估應考慮臨近學區等多重因素,并按照《評估辦法》第三十條規定確定類似房地產的市場價格。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款之規定,判決如下:

一、撤銷福建省高級人民法院(2017)閩行終158號行政判決和福建省福州市中級人民法院(2016)閩01行初216號行政判決;

二、駁回居李、李瓊、居文要求撤銷鼓房征償字〔2016〕13號《福州市鼓樓區人民政府房屋征收補償決定書》第一項中有關“對鼓樓區南營77號1座504單元房屋征收以產權調換方式安置現房鼓樓區楊橋新苑2#樓3304單元,建筑面積121.59㎡的住宅”等訴訟請求;

三、撤銷鼓房征償字〔2016〕13號《福州市鼓樓區人民政府房屋征收補償決定書》第一項中關于“產權調換差價款為136935元(計算方法:1381749元—1244814元)”的相關內容;

四、責令福州市鼓樓區人民政府以征收補償決定作出的2016年5月23日作為評估時點的市場評估價值為基準,依法確定被征收房屋與產權調換房屋之間的差價款。

一、二審案件受理費共計100元,由被申請人福州市鼓樓區人民政府負擔。

本判決為終審判決。

                                                                                                                                                                                                          審 判 長 耿寶建

                                                                                                                                                                                                          審 判 員 王曉濱

                                                                                                                                                                                                          審 判 員 白雅麗

                                                                                                                                                                                                   二〇一八年十二月九日

                                                                                                                                                                                                         法官助理 孫輝妮

                                                                                                                                                                                                          書 記 員 張 健


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