城市地下空間使用權評估探討
2016-08-19 00:00:00 本網站
作者：杜云川 周燕
摘要：地下空間使用權為一種特殊的土地使用權類型，現有的地價評估理論和評估方法在地下空間使用權估價實務中均有一定局限性。本文結合地下空間使用權的立法狀況、現行地價管理政策、價格影響因素、評估方法適用性及估價實務操作等方面對城市地下空間使用權的估價思路進行探討。
一、立法狀況及地價管理政策
（一）地下空間使用權的立法狀況
地下空間使用權是指民事主體依法取得的土地地表之下一定范圍內空間的使用、收益和處分的權利，其實質也是一種地下建設用地使用權。我國地下空間使用權相關的立法狀況如下：
1、建設部 1997年10月 《城市地下空間管理規定》 專章規定了城市地下空間的規劃、工程建設及工程管理，為加強對城市地下空間開發利用的管理,合理開發城市地下空間資源提供了法律依據。但對地下空間開發利用本身的權利性質及權利取得程序等內容沒有進行界定與規范。
2、2007年3月16日頒布的《物權法》第136條規定，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權?！?從本條文可以看出，地下空間建設用地使用權屬建設用地使用權的一類，是位于地下的建設用地使用權。
3、2007年10月28日《中華人民共和國城鄉規劃法》對于城市地下空間的開發和利用做了原則性的規定，要求地下空間開發利用應當符合城市規劃并履行規劃審批手續。
4、《土地登記辦法》根據《物權法》第一百三十六條和第一百三十八條的規定，將宗地明確定義為土地權屬界線封閉的地塊或者空間，使宗地不再僅僅是一個平面的概念，而且還是一個立體的三維的空間概念。因此土地登記不僅要登記土地平面的四至界限，而且要登記土地的上下立體空間，從而解決了地上、地下設立的土地權利的登記問題。
4、《土地登記辦法》根據《物權法》第一百三十六條和第一百三十八條的規定，將宗地明確定義為土地權屬界線封閉的地塊或者空間，使宗地不再僅僅是一個平面的概念，而且還是一個立體的三維的空間概念。因此土地登記不僅要登記土地平面的四至界限，而且要登記土地的上下立體空間，從而解決了地上、地下設立的土地權利的登記問題。
5、新版《城鎮土地估價規程》GB/T 18508-2014中對地價定義進行了新的界定，即地價為在市場條件下形成的土地權利價格，無特殊說明下，指公開市場條件下形成的，一定年期建設用地使用權的權利價格，其空間內涵包括地表及地上、地下的一定范圍，也可依據權屬劃分，單獨界定為地下空間使用權或空中使用權價格。從規程來看，地下空間使用權即指地下建設用地使用權。
總體來說，我國法律法規對地下空間使用權僅進行了原則性規定，對具體的權屬取得、開發利用、權能差異等方面未進行更細的規定，《城鎮土地估價規程》僅提到了地價評估的空間內涵包括地表及地上、地下的一定范圍，地下空間使用權為建設用地使用權的一類，但規程對地下空間使用權的評估技術思路未進行統一規范，實際操作缺乏依據。
（二）、地下空間使用權的地價管理政策
目前，全國各地對地下空間使用權的價格管理政策不盡相同，主要包括：
1、根據地下空間使用權的開發樓層深度，按相應用途地面基準地價或樓面地價的一定比例計算土地價款或土地出讓金。如深圳，地下空間部分按照建筑類型對應的基準地價標準以修正系數0.5予以修正；如無錫，單建地下空間商業開發工程，負一層土地出讓金按照所在區域區段基準地價相對應用途樓面地價（容積率2.0）的50%確定，負二層按照負一層的50%確定，并依此類推。
2、地下部分建筑面積按一定系數折算入容積率，與地面建筑統一核算土地出讓金。如寧波，利用地下空間從事商業等經營性活動的，該部分建筑面積按0.6系數折算入容積率，與地面建筑統一核算土地出讓金。
3、采用評估確定地價。許多中小城市未建立地下空間使用權的地價指導政策，一般通過專業評估機構評估確定，對于部分大中城市，單獨出讓的地下空間使用權地價也通過評估機構評估確定。
總體來看，各地地價管理政策不盡相同，大部分以統一的基準地價為基礎，按一定的比例確定地價水平，很難體現各個地塊的實際情況和個體差異，且基準地價的穩定性、滯后性不能及時反映出地塊的實時地價水平。
二、地下空間使用權分類
（一）地下空間使用權按是否盈利分為盈利性和非盈利性地下空間使用權。
盈利性地下空間使用權主要包括地下商場、地下停車場、地下辦公用房、地下倉儲用房、地鐵沿線房地產涉及的使用權；非盈利性地下空間使用權主要包括交通設施、市政設施等涉及的地下空間使用權，如地鐵、地下步道、人防設施、地下燃氣、排污、通訊管線設施等。
地下空間使用權的非盈利性設施主要是公用或公益設施，該類用地一般以劃撥方式直接供地，很少涉及地價評估，不存在實際操作意義，因此，本文主要探討的是盈利性地下空間使用權評估。
（二）地下空間使用權按是否與地表土地使用權一并開發分為結建和單建。
結建地下空間使用權，即結合地面建筑一并開發的地下空間使用權；單建是獨立開發的地下空間使用權，不與地表土地一并開發。目前，我國大部分有償使用的商業、住宅用地一般都以結建為主，在一級土地市場出讓時，受讓方一并取得受讓地塊的地表使用權及其地下空間使用權，并按城市規劃要求，整體進行開發利用。
單建式地下空間使用權主要針對地面為綠地、廣場、公園、道路或歷史文物保護區等地面無法進行房屋建設的，可以獨立開發建設的地下空間使用權。
一般來說，結建性地下空間使用權一般與地表土地使用權一并進行出讓，一并進行開發利用，其地價已經隱含在地表土地使用權價格中，一般很少單獨作價。因此，本文所探討的主要是單建式地下空間使用權的價格評估。
三、地下空間使用權價格影響因素
根據《城鎮土地估價規程》，影響城市土地價格的因素包括一般因素、區域因素和個別因素，城市地下空間使用權作為一種特殊的城市土地使用權類型，其價格的影響因素主要包括：
1、一般因素
包括人口、行政區劃、城市發展過程、地理位置、自然條件、社會經濟狀況、土地利用規劃及計劃、社會及國民經濟發展規劃等。尤其需關注國家和當地的土地空間利用政策、地下空間規劃管理規定等。
2、區域因素
主要包括城市繁華程度及區域在城市中的位置交通條件、公共及基礎設施水平、區域環境條件、土地使用限制和自然條件等。
3、個別因素
主要包括與宗地相關的自然條件、市政設施條件、宗地面積、宗地形狀、地質條件、使用限制和宗地位置等。除上述因素之外，尤其需關注地下空間使用權的規劃條件（用途、容積率、地下深度、層數）、工程建設條件、垂直區位、上蓋物業、地上空間土地的利用狀況以及產權狀況等。
四、評估方法適用性及難點分析
根據《城鎮土地估價規程》，結合地下空間使用權特點，地下空間使用權常用的評估方法主要包括市場比較法、剩余法、基準地價系數修正法和收益還原法，各個方法的適用性及難點如下：
（一）基準地價系數修正法
基準地價系數修正法適用于已建立完善基準地價體系、且基準地價時效性強、可反映區域地價水平的區域，其測算思路通常是先通過基準地價系數修正法測算出地下空間使用權對應用途的地表土地使用權（比較宗地）價格，再進行差異比較修正到地下空間使用權價格。該方法是根據替代性原則，采用間接比較的方式測算出的地價，評估原理簡單明了，被大多數評估機構所認可，目前大部分地區的地價管理政策中地下空間使用權出讓金交納規定也是基于這一原理。如果當地政府有地下空間使用權價格與基準地價的比例規定，可參照規定執行的比例進行地下空間使用權的差異修正依據，若沒有相關規定，則需單獨編制修正系數。故這種方法的難點在于地表土地使用權（比較宗地）價格進行差異修正到地下空間使用權價格時，需詳細調查地下空間使用權在利用性質、利用條件、開發價值、開發成本等方面與地表土地使用權的差異，才能建立一套完善、準確的修正體系，準確將地表土地使用權（比較宗地）價格修正到地下空間使用權價格，該價格修正體系的準確性需依賴估價師的豐富經驗和大量的市場調查，否則，該方法測算結果依據不足，說服力不強。
（二）市場比較法
市場比較法適用于同一供需圈內地下空間使用權出讓市場發達，有豐富可選的成交案例，目前來說，各地地下空間使用權出讓的案例較少，故本方法的難點在于地下空間使用權的土地市場發育程度較低，難以采用地下空間使用權的案例進行直接比較。但是，基于前面基準地價系數修正法評估地下空間使用權的原理，也可以先通過區域地表土地成交市場案例測算出地下空間使用權對應用途的地表土地使用權（比較宗地）價格，再進行差異比較修正到地下空間使用權價格。這種間接的市場比較法存在的問題、難點與前述基準地價系數修正法一致，該方法測算價格的準確性需依賴估價師的豐富經驗和大量的市場調查。
（三）剩余法
剩余法適用于地下空間使用權開發或其開發的建筑物有可預測的開發價值，如地下車庫、車位等，其難點在于最佳開發利用方式、可租售面積、開發價值較難確定，若與地面建筑一并開發，則其開發價值對應的建造成本較難剝離。用該方法對地下空間使用權價格進行測算時，需特別關注地下空間使用權的規劃條件（用途、容積率、地下深度、層數）、工程建設條件、地質、水文狀況、垂直區位、上蓋物業、地上空間土地的利用狀況等，才能準確界定開發價值、租售面積、開發成本等重要參數，其地價水平才更具合理性。
（四）收益還原法
收益還原法適用于已經開發完成的、有收益或者潛在收益的地下空間使用權及其建筑物，如地鐵沿線的地下商鋪等，不適用于公益性或不具收益性，難點在于預期純收益、還原率較難確定，且地下空間使用權是否能帶來顯著、持續的經濟利益依據不足。因此，收益法使用的局限性較大，一般很少采用。
總體來看，地下空間使用權的地價評估方法和技術思路尚未形成完善的、系統的理論體系，各個評估方法都有其局限性。在選用具體評估方法時需結合所在項目的特點、區域土地市場發育程度、基準地價體系完善程度等綜合衡量后確定。
五、評估實例分析
（一）評估實例基本情況
某國土資源局因對外掛牌出讓需要咨詢一宗地下空間使用權市場價格，地下空間使用權面積為21181.48平方米，規劃用途為商業及停車配套設施用地，擬出讓年限為40年，規劃建筑面積不大于84725.9平方米，其中商業建筑面積不大于42363平方米，停車配套設施建筑面積不大于21182平方米，折合容積率為不大于4.0。
（二）測算過程及技術思路分析
1、測算思路
根據《城鎮土地估價規程》、《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范（試行）》及估價人員實地勘察，結合當地地產市場發育狀況及該項目的具體特點（用地性質），確定采用剩余法和市場比較法兩種方法。主要基于以下考慮：該項目土地使用權為待開發用地，該區域房地產交易較為活躍，開發價值及開發成本、稅費等均易準確測算，符合剩余法適用范圍和測算條件；待估宗地所在區域有基準地價體系，但該基準地價已超過3年，且基準地價與市場正常成交價差距較遠，不能準確反映區域地價水平；同一供需圈內地下空間使用權出讓案例較少，不能直接采用市場比較法測算，但是可以先通過區域地表土地成交市場案例測算出地下空間使用權對應用途的地表土地使用權（比較宗地）價格，再進行差異比較修正到地下空間使用權價格。
2、市場比較法測算過程
在市場比較法測算中，先收集比較實例，測算出比較宗地（比較宗地為地表土地使用權，其余所有條件與待估宗地一致）的價格，再根據比較宗地與待估宗地的差異，將比較宗地價格修正到待估宗地（地下空間使用權）的價格。
具體操作中，先在同一供需圈內選取3個可比性較強的三個交易案例作為比較實例，然后進行基準日、區域因素、個別因素和其它相關因素等的差別進行修正，求出比較宗地的比準價格為3449元/平方米。
經分析，影響比較宗地與待估宗地地價水平的一般因素、區域因素基本一致，其主要差異在于個別因素，即因垂直空間差異所導致的地質、工程建設條件及開發利用效能的差異，在價格反映上最直觀的差異就是開發利用價值及開發成本的差異。地下空間建筑在勘察、設計、建筑及意外支出等方面的開發成本均高于地面建筑的開發成本，我們以地面建筑成本為基準，建立地下開發成本的修正系數，開發成本與地價呈負相關關系。地下建筑物的開發價值一般隨著地下樓層的增加，開發價值呈逐層遞減的趨勢，地下建筑的開發價值與地面建筑的開發價值呈一定比例關系。因此，我們建立了修正公式：地下空間使用權價格=比較宗地價格×開發成本修正系數×開發價值遞減系數，經測算比較，地下空間使用權價格約為比較宗地（地表土地使用權）價格的25%，故市場比較法測算出待估宗地的價格為862元/平方米。
3、剩余法測算過程
首先根據待估宗地的規劃建設條件設定該宗地在最有效利用條件下的最佳開發利用方式，經分析，該地塊所處區位較好，毗鄰地鐵站點，將規劃地下5層建筑物，其中-1、-2層為商業，-3層為商業和庫房、-4層和-5層為車庫；通過區域內開發售價案例的收集、比較和修正得出商業均價為15480元/平方米，車庫均價為10萬元/個，結合項目開發的建筑面積，測算出其開發價值為71627.86萬元，開發成本為39383.14萬元，再扣除管理費、利息、利潤、銷售稅費等費用后得到土地使用權價格為2009.94萬元，折合單價949元/平方米。
4、估價結果確定
兩種方法從不同評估思路評估地下空間使用權價格，其中，市場比較法通過替代原則，以地表土地使用權作為比較宗地測算其價格，再充分考慮地下空間使用權的個別差異和實際狀況進行修正，得到的地下空間使用權估價結果與市場價相近，其準確性較高；剩余法也是根據替代原則，通過預測房地產的開發價值，扣除開發成本、開發利潤、相關稅費后的剩余價格。該方法測算中也是充分考慮了地下空間使用權的實際狀況，其測算結果也具有較高可信度。兩種方法評估結果差距不大，可相互驗證，最終以算術平均值得到其最終結果為906元/平方米，約60.40萬元/畝。
六、結 語
地下空間使用權為一種特殊的土地使用權類型，由于其市場發育程度低，現有的地價評估理論和評估方法在估價實務中均有一定局限性，且相關法律法規尚不健全、評估技術思路尚不統一，在評估方法選擇、評估參數選取及估價技術路線方面爭議頗多，本文只是筆者對地下空間使用權評估思路的簡單探討，難免有不妥之處，請批評指正，也期待行業協會出臺評估相關指引，完善地下空間使用權評估體系。