建設用地節約集約利用評價理想值確定
2016-04-08 00:00:00 本網站
作者：梁蓉
自國土資源部開展城市建設用地節約集約利用評價項目試點工作以來，經過多年的經驗積累，于2014年正式在全國范圍內鋪開該項工作。同時，國土資源部發布了2014年版的《城市建設用地節約集約利用評價操作手冊》（以下簡稱“操作手冊”），為全國各地區域和城市建設用地節約集約利用評價提供了技術指導和依據。
土地集約利用評價的目的在于考察該區域土地利用現狀與合理利用之間的接近程度，因而評價標準的制定至關重要。評價指標理想值的確定是否科學合理也直接關系到評價結果是否客觀準確，因此，此項工作是土地集約利用評價工作的關鍵環節。與此同時，如何確定不同經濟發展階段、不同評價階段的評價指標理想值也是評價工作中的難點。本文試圖以《操作手冊》中評價指標理想值確定依據和方法思路參考為基礎，簡要的對其進行分析。
一、評價指標體系確定
《操作手冊》從利用強度、增長耗地、用地彈性和管理績效等四個方面規定了區域用地狀況定量評價的指標體系，包括指數、分指數和指標三個層次。
表1 區域用地狀況定量評價指標體系
指數 （代碼） | 分指數 （代碼） | 指標 （代碼） | 指標定義 | 計量 單位 | 指標屬性 |
利用強 度指數（UII） | 人口密度分指數（PUII） | 城鄉建設用 地人口密度（PUII1） | 指基準年的常住人口規模與城鄉建設用地總面積的比值，反映評價時點土地承載人口總量的能力 | 人/km2 | 正向相關指標 |
經濟強度分指數（EUII） | 建設用地地均固定資產投資（EUII1） | 指基準年之前的3年（含基準年）的全社會固定資產投資總額的平均值與基準年的建設用地總面積的比值，反映評價時點土地投入狀況 | 萬元/ km2 | 正向相關指標 | |
建設用地地均地區生產總值（EUII2） | 指基準年的地區生產總值與建設用地總面積的比值，反映評價時點土地產出效益狀況和土地承載經濟總量的能力 | 萬元/ km2 | 正向相關指標 | ||
增長耗 地指數（GCI） | 人口增長 耗地分指數（PGCI） | 單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量（PGCI1） | 指基準年的新增城鄉建設用地量與人口增長量比值，反映人口增長消耗的新增城鄉建設用地狀況 | m2/人 | 反向相關指標 |
經濟增長 耗地分指數（EGCI） | 單位地區生產總值耗地下降率（EGCI1） | 指基準年前一年的單位地區生產總值耗地與基準年的單位地區生產總值耗地的差值占基準年前一年的單位地區生產總值耗地的比率，反映經濟增長耗地下降的速度 | % | 正向相關指標 | |
單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量（EGCI2） | 指基準年的新增建設用地總量與同期地區生產總值增長量的比值，反映經濟增長消耗的新增建設用地狀況 | m2/萬元 | 反向相關指標 | ||
單位固定資 產投資消耗 新增建設用地（EGCI3） | 指基準年的新增建設用地量與全社會固定資產投資總額的比值，反映單位投資消耗的新增建設用地狀況 | m2/萬元 | 反向相關指標 | ||
用地彈 性指數 （EI） | 人口用地 彈性分指數（PEI） | 人口與城鄉建設用地增長彈性系數（PEI1） | 指基準年之前3年（含基準年）的人口增長幅度與同期城鄉建設用地增長幅度比值，反映建設用地消耗與自身社會發展的協調程度 | 正向相關指標 | |
經濟用地 彈性分指數（EEI） | 地區生產總 值與建設用地增長彈性系數（EEI1） | 指基準年之前3年（含基準年）的地區生產總值增長幅度與同期建設用地總面積增長幅度的比值，反映建設用地消耗與自身經濟發展的協調程度 | 正向相關指標 | ||
管理績 效指數（API） | 城市用地管理績效分指數（ULAPI） | 城市存量土 地供應比率（ULAPI1） | 指基準年之前3年（含基準年）的各年實際供應的城市存量土地總量與城市土地供應總量的比值，反映存量用地盤活促進節約集約用地的管理效果 | % | 正向相關指標 |
城市批次土 地供應比率（ULAPI2） | 指基準年之前3年（不含基準年）的實際供應城市土地總量與經批次批準允許供應的城市土地供應總量的比值，反映新增用地供應管理促進節約集約用地的效果 | % | 正向相關指標 |
二、評價指標理想值確定原則
1. 理想值應依照節約集約用地原則，在符合有關法律法規、國家和地方制定的技術標準、土地利用總體規劃和城鄉規劃等要求的前提下，結合地區實際確定。
2. 采用相關技術標準作為理想值確定依據時，應保證指標理想值與相關技術標準在數據口徑等方面相一致。
3. 理想值確定時，應保證其測算空間范圍與指標現狀值空間范圍相一致。
三、理想值確定方法
根據《操作手冊》，理想值確定可采用目標值法、平均值法、類比城市比較法、專家咨詢法和參評城市下轄各行政單元相關指標現狀值排序等方法。
目標值法：采用相關文件、政策規定和規劃中相同指標的規劃預期值，作為理想值。
平均值法：所在省或地級市指標的平均值。
類比城市法：參考經濟發展水平相當、經濟體量和城市建設規模相近的城市進行橫向比較。
參評城市下轄各行政單元相關指標現狀值排序：對于正向相關指標，指標理想值原則上愈大愈佳，當采用下轄各行政單元相關指標現狀值作為依據時，允許在不小于1/4分位數（所有下轄行政單元指標現狀值從大到?。┲羞x擇；反向相關指標則相反。
專家咨詢法：選擇一定數量的專家咨詢確定指標理想值，咨詢專家數量為10-40人。
四、理想值的確定依據和方法
《操作手冊》雖然對于各項評價指標理想值確定的依據和方法思路給出了參考，但并未明確具體的計算方法，下面筆者將理解的具體計算公式列出來：
城鄉建設用地人口密度（PUII1）：
根據以上計算公式得出人均城鄉建設用地2020年規劃控制目標
建設用地地均地區生產總值（EUII2）：
根據以上計算公式得出人均建設用地2020年規劃控制目標
建設用地地均固定資產投資（EUII1）：
單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量（PGCI1）：
單位地區生產總值耗地下降率（EGCI1）：
按照逐級分解下達的“十二五”期間單位地區生產總值耗地下降率目標任務推算。
根據以上計算公式得出年均單位地區生產總值耗地下降率
單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量（EGCI2）：
單位固定資產投資消耗新增建設用地量（EGCI3）：
人口與城鄉建設用地增長彈性系數（PEI1）：
以參評城市指標 現狀值為基礎，結合其他類比城市情況，下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定，原則上不低于1.0。
地區生產總值與建設用地增長彈性系數（EEI1）：
城市存量土地供應比率（ULAPI1）：
城市批次土地供應比率（ULAPI2）：
以各級政府或國土資源主管部門確定的前三年各年城市批次土地供應比率控制目標的平均值為基礎。
以上計算所涉及的規劃指標均可來自土地利用總體規劃（2006-2020年），國民經濟發展相關規劃等。
五、結語
1. 理想值對應的時間點在《操作手冊》中并未明確，是針對各項評價指標在評價時點應達到的理想水平，還是一個規劃時間段。因為在城市發展的不同階段，土地集約利用的類型不同，不同的社會經濟發展階段，衡量土地節約集約利用狀況的標準也不同。
2. 《操作手冊》提供的理想值確定依據和方法思路僅僅是個參考，因在結合參評城市現狀值的基礎上，合理的選取方法。
3. 土地集約利用的目標從廣義上講，是實現土地利用經濟效益、社會效益與環境效益的統一。建議下一輪建設用地節約集約利用評價指標體系在現有《操作手冊》規定的指標體系的基礎上考慮適量增加一些衡量城市用地生態效益的指標，使建設用地節約集約利用評價以實現土地可持續利用為最終目標。