劃撥土地使用權權益及評估技術路線探討

 

    近年來,針對劃撥土地使用權權益的討論一直沒有間斷。劃撥土地使用權是否存在價值,其價值(權益)歸誰所有,以及量化該權益價值應選擇什么技術路線進行評估等有關問題,值得土地管理者與土地估價業界探討,本文結合我國現行的法律、法規與部門規章,就劃撥土地使用權權益及評估技術路線等內容進行分析。

1、劃撥土地使用權的概念

劃撥土地使用權概念在我國現行實施的法律、法規和部門規章中表述有一定的差異?!斗康禺a管理法》(1994)指出,劃撥土地使用權是指經有批準權的人民政府依法批準,在用地者繳納土地補償、安置等費用后將該幅土地交其使用,或者將土地使用權無償交給土地使用者使用的行為?!冻擎倗型恋爻鲎尯娃D讓管理暫行條例》(1990)規定,劃撥土地使用權是土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權。在《劃撥土地使用權管理暫行辦法》(1992)中定義為,劃撥土地使用權是土地使用者除通過出讓土地使用權以外的其他各種方式取得的國有土地使用權??梢?,現有法律、法規及部門規章對劃撥土地使用權的認識并未統一。

我國國有土地使用權取得途徑包括劃撥、出讓、租賃、作價出資(入股)等方式,劃撥土地使用權作為其中一種土地取得方式,與出讓、租賃、作價出資(入股)等土地使用權取得方式共同構成了我國現行土地使用制度。從我國各地對劃撥土地使用權的具體管理來看,土地使用者取得劃撥土地使用權應支付除土地所有者權益(出讓金)之外的各項費用,是出讓、租賃、作價出資(入股)等方式之外的一種土地使用權取得方式。因此,筆者認為,《房地產管理法》對劃撥土地使用權的概念表述較為準確,它明確了取得劃撥土地使用權的批準權限、使用劃撥土地使用權的代價,為科學認識劃撥土地使用權權益指明了方向。

2、劃撥土地使用權權益及其歸屬

劃撥土地使用權權益通常理解為使用土地的權利及獲得的收益(包括經濟效益、社會效益及環境效益,下同)。劃撥土地使用權的權利表現為經市、縣人民政府批準獲得劃撥土地的使用者擁有合法使用該幅土地的排他性權利,劃撥土地使用權的收益則表現為劃撥土地與其他生產要素結合后產生的效益。明確劃撥土地使用權權益及其歸屬,既有利于土地產權界定,也利于企業改制、資產運作和以劃撥土地使用權的有關權益進行其他經濟活動時土地資產的有效顯化。正確認識劃撥土地使用權的權益屬性,是我國社會主義市場經濟發展的必然要求。

從劃撥土地使用權的概念來看,取得劃撥土地使用權時,通常情況下需要付出一定費用,土地使用者通過取得劃撥土地使用權后,與其他生產要素結合,可獲得預期收益。再從劃撥土地使用權的最初價格形成機制來看,國有劃撥土地使用權的成本應包括征用、征收土地應支付的各項費用,這些費用包括土地補償費用、安置補助費、青苗補償費、建(構)筑物賠償費及相關稅費等。當征收、征用或劃撥的土地使用權取得費用為零成本,比如劃撥國有荒山、沙漠、灘涂等土地時,若該幅土地使用權的取得不發生土地補償費用、安置補助費、青苗補償費、建(構)筑物賠償費及相關稅費等費用,則可理解為無償取得。嚴格意義上講,無償取得劃撥土地使用權是不存在的,即便土地使用權取得時不發生土地補償費用、安置補助費、青苗補償費、建構筑物賠償費等費用,但辦理土地使用權產權時仍需支付包括測量、確權、印花稅等相關費用,這些費用最終轉化為土地取得成本,只不過該部分費用只占土地補償費用、安置補助費、青苗補償費、建(構)筑物賠償費等費用總價款的小部分。由此來看,土地使用者取得劃撥土地使用權需要支付一定的費用,使用劃撥土地能給土地使用者帶來收益,因此劃撥土地使用權是有價值的。

劃撥土地使用權權益歸屬,目前國土行政管理部門和司法界的認識仍存在分岐。國土資源部認為[1],劃撥土地使用權價格可作為土地使用者的權益,計入企業資產。而最高人民法院有關企業破產劃撥土地使用權認定的司法解釋[2]則給出截然不同的結論,認為破產企業以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬于破產財產。對此,有學者[3]指出,最高人民法院有關企業破產劃撥土地使用權認定的司法解釋于法無據,侵害了破產企業和債權人的利益。筆者認為,搞清劃撥土地使用權的性質是確定其權益歸屬的根本。劃撥土地使用權既是一種共有權,又是一種混合財產權。作為共有權,主要體現在國家對劃撥土地擁有處分權和部分收益權,土地使用者擁有使用權和部分收益權。作為混合財產權,國家所擁有的財產份額只能是作為土地所有者權益(通常以土地出讓金表示),除此之外其余地價構成(包含土地使用者取得劃撥土地應支付的代價和分享土地增值)均應歸屬于土地使用者的權益。由于劃撥土地使用權價格不包含土地所有者權益(出讓金),因此劃撥土地使用權價格應歸為土地使用者的權益,計入企業資產。

3、劃撥土地使用權價格評估的技術路線

3.1  劃撥土地使用權價格內涵

通常情況下,一宗出讓土地正常市場價值可分解為兩部分,一部分是土地取得與開發成本(不含出讓金),另一部分為該宗地預期正常市場價值(含出讓金)與土地取得與開發成本的差額,即土地增值收益額。由于劃撥土地使用權價格中不含土地出讓金,當土地增值額全部用于繳納土地出讓金時,土地取得與平均開發成本之和即可視為劃撥土地使用權價格,當土地增值額中僅有一部分用于繳納土地出讓金時,劃撥地價在量上如何界定是一個值得探討的問題。

從地價形成結構來看,出讓土地使用權價格應等于土地取得與開發成本與土地增值收益額之和,在土地增值額的分配去向有二條途徑,一是繳納土地使用權出讓金,二是土地增值額扣除出讓金后的余額部分計入企業法人資產。由此看來,土地增值收益扣除土地所有者權益(出讓金)后的余額是否作為劃撥土地使用權的權益范疇,是確定劃撥土地使用權權益價值內涵的關鍵所在。

企業對其擁有劃撥土地使用權,雖不具有處分權,但擁有部分收益權。當企業取得的劃撥土地使用權是由政府供給時,劃撥地價在量上應與政府供地價格相等,政府供地價格除土地平均取得和開發成本之外,還扣除土地所有者權益(土地出讓金)后的增值收益。因此劃撥土地使用權價格不僅僅是土地的平均取得和開發成本簡單加和,而是出讓地價扣減土地所有者權益(土地出讓金)后的剩余收益。從現行政策來看,為支持和促進企業改革,企業改制時,可依據劃撥土地的平均取得和開發成本,評定劃撥土地使用權價格,作為原土地使用者的權益,計入企業資產;企業依法取得的劃撥土地設定抵押權時,劃撥土地使用權價格可作為使用者的權益,計入抵押標的,抵押權實現時,土地使用權可轉為出讓土地使用權,在扣繳土地使用權出讓金后,抵押權人可優先受償。劃撥土地經批準可以轉讓,劃撥土地使用權價格部分可計為轉讓方的合法權益;對劃撥土地轉為有償使用土地的,應按出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格差額部分核算出讓金。由此可見,評估企業改制涉及的劃撥土地使用權價格時,可不考慮土地增值收益;評估用于抵押或轉讓涉及的劃撥土地使用權價格時,則應考慮土地增值收益(但不含出讓金);對核定出讓金涉及的劃撥土地使用權價格評估,文件未作具體規定,但由于土地出讓金需以出讓地價與劃撥地價的差額為依據核定,而非按兩者實際差額核定,因此為核定出讓金評估劃撥土地使用權時,可不考慮或少考慮土地增值收益。

通過上述分析,筆者以為,我國目前劃撥土地使用權的價格內涵可歸類為市場化(或公開市場)條件下劃撥土地使用權價格和非市場化(或非公開市場)條件下劃撥土地使用權價格兩種類型,即公開市場價值和非公開市場價值。公開市場價值應考慮土地增值后土地使用者分享的權益,是劃撥土地使用權在公開市場條件下完全價格,它充分體現了土地使用者的權益。非公開市場價值通常應體現國家的政策頃斜和支持力度,評估出的劃撥土地使用權價格不考慮或少考慮土地增值收益后土地使用者應獲得的權益,非公開市場條件下的劃撥土地使用權價格未能完全體現土地使用者的權益。以科學和發展的眼光來看,我國劃撥土地使用權價格內涵應逐步統一為公開市場價值,在資產量上,除土地所有者權益(土地出讓金)外,取得土地的代價和使用者分享的土地增值均應作為劃撥土地使用權價格的有機組成。

3.2  劃撥土地使用權價格評估技術路線的選擇

從市場化角度理解,劃撥土地使用權價格評估應該采取市場公開價值標準。但由于受中國特色的土地管理制度制約,劃撥土地使用權價格實際有公開市場價值和非公開市場價值兩種類型。因此評估劃撥土地使用權價格時,應結合評估目的及地產市場發育情況,選擇不同的評估技術路線。

3.2.1  依據不同評估目的選擇劃撥土地使用權價格評估技術路線

在企業改制評估劃撥土地使用權價格時,國土資源部認為,可依據劃撥土地的平均取得和開發成本,評定劃撥土地使用權價格,在確定土地出讓金時,應以出讓地價與劃撥地價的差額作為核定土地出讓金的依據,地方政府在制定出讓金標準時并非以出讓地價和劃撥地價的差額全部核定為出讓金,而是以該差額的一定比例核定出讓金。因此,對企業改制、土地出讓需評估劃撥土地使用權價格時,應采用非公開市場價值標準來定義劃撥土地使用權的價格內涵,以土地的平均取得和開發成本之和作為確定劃撥土地使用權的價格,土地開發成本應考慮資金的機會成本。即:

劃撥地價=土地取得成本+平均開發費用(含利息、利潤)

除企業改制外,國土資源部還指出,劃撥土地使用權經批準設置抵押權時,劃撥土地使用權價格可作為使用者的權益計入抵押標的,但劃撥土地經批準轉讓時,劃撥土地使用權價格部分可計為轉讓方的合法權益。抵押、轉讓等涉及的劃撥土地使用權價格應不含土地出讓金。因此在抵押、轉讓等需要評估劃撥土地使用權價格時,應采用公開市場價值標準來定義劃撥土地使用權的價格內涵,首先求取設想為出讓土地使用權的價格,然后扣除預計由劃撥土地使用權轉為出讓土地使用權應繳納的出讓金價款,求取的余額即為劃撥土地使用權的價格。即:

劃撥地價=出讓地價-出讓金

3.2.2 依據土地出讓金政策差異選擇劃撥土地使用權價格評估技術路線

對土地所在地人民政府采取按出讓土地使用權價格與劃撥土地使用權價格差額部分核算出讓金的政策時,評估劃撥土地使用權價格應以土地的平均取得和開發成本之和作為評估技術路線。

對土地所在地人民政府采取按出讓土地使用權價格的一定比例核算出讓金的政策時,通常采取按出讓地價減去出讓金價款作為劃撥土地使用權價格評估技術路線。

3.3  劃撥土地使用權價格評估技術路線差異性分析

量化劃撥土地使用權權益價值,一方面是為企業核定其擁有的土地資產提供依據,另一方面是為人民政府處置劃撥土地核定出讓金提供依據。不論何種目的,都應如實準確地確定劃撥土地使用權的價格。劃撥土地使用權的價格內涵也應該是惟一的,即公開市場價值。但各地對此的認識并非一致,出臺的相關政策也存在較大的差異。我們結合××市某高新技術園區一宗劃撥工業用地為例來分析其選用不同評估技術路線得出估價結果出現的差異:

對于該宗地若采取土地的平均取得和開發成本之和作為劃撥土地使用權價格的技術思路時,可測算出其劃撥地價為420/平方米:

序號

收費項目

收費標準(元/畝)

1

土地補償費及安置補助費單價

33376/

2

青苗賠償費

1680.00/

3

住房安置費

83440.00/

4

征地管理費

1066.67/

5

耕地占用稅

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